Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 14 июля 2022 г. N 309-ЭС22-5256 по делу N А50-684/2021 Суд отменил судебные акты по делу о нарушении законодательства о контрактной системе, поскольку действия заказчика в части установления требований к участникам закупки, нарушает принцип равноправия, ограничивает конкуренцию по отношению ко всем участникам открытого конкурса

Резолютивная часть определения объявлена 13 июля 2022 г.

Полный текст определения изготовлен 14 июля 2022 г.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Завьяловой Т.В.,

судей Прониной М.В., Тютина Д.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю на решение Арбитражного суда Пермского края от 19.04.2021 по делу N А50-684/2021, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.10.2021 и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 21.01.2022 по тому же делу

по заявлению Государственного учреждения - Пермское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 04.12.2020 N 011755, вынесенного по жалобе общества с ограниченной ответственностью "Уральский протезно-ортопедический центр" о нарушении законодательства о контрактной системе, предписания от 04.12.2020 N 011756, а также решения от 04.12.2020 N 011760, вынесенного по жалобе общества с ограниченной ответственностью "Интра" о нарушении законодательства о контрактной системе,

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: общества с ограниченной ответственностью "Уральский протезно-ортопедический центр", общества с ограниченной ответственностью "Интра".

В заседании приняли участие представители:

Государственного учреждения - Пермское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации - Краль Н.В., Миловидов М.В.;

Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю путем использования системы веб-конференции - Леонтьев А.А.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В., выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

государственным учреждением - Пермским региональным отделением Фонда социального страхования Российской Федерации (далее - учреждение, заказчик, фонд) на официальном сайте Российской Федерации www.zakupki.gov.ru размещено извещение N 0256100000220000376 об осуществлении закупки в форме открытого конкурса в электронной форме на выполнение работ в 2021 году по изготовлению протезов нижних конечностей для обеспечения инвалидов и отдельных категорий граждан из числа ветеранов, проживающих на территории Пермского края. Начальная (максимальная) цена контракта составляет 9 000 000 рублей.

Согласно извещению о проведении открытого конкурса в электронной форме исполнителю предлагается изготовить 8 видов протезов с начальной суммой цен единиц работ в размере 858 023 рублей 19 копеек.

В Приложении N 1 к информационной карте конкурсной документации заказчиком установлены критерии оценки заявок на участие в конкурсе. В частности, документацией определены критерии оценки опыта участника конкурса по успешному выполнению работ по изготовлению протезов сопоставимого характера и объема (количество протезов). По данному показателю оценивается наличие у участника закупки опыта по успешной поставке товаров сопоставимого характера и объема. Оценивается объем выполненных работ (а именно, выполнение работ по изготовлению протезов нижних конечностей: протез бедра модульный), исчисляемый в количестве предоставленных протезов нижних конечностей получателям в рамках контрактов за последние 3 года, предшествующих дате окончания срока подачи заявок на участие в настоящем конкурсе, без нарушения сроков и иных условий контракта по вине участника.

При этом документацией установлено, что сведения о наличии опыта участников подтверждаются копиями государственных контрактов (с актами выполненных работ), заключенных в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), опубликованных на официальном сайте www.zakupki.gov.ru и содержащих сведения об объеме выполненных работ.

В качестве подтверждения опыта предлагалось представить государственные контракты на изготовление не менее 83 протезов в каждом контракте. Предельное необходимое максимальное значение показателя - 415 штук. Также в качестве подтверждения опыта предлагалось представить контракты на изготовление протезов, в каждом из которых объем выполненных работ должен быть не менее 9 000 000 рублей, а максимальное значение показателя (суммарная стоимость выполненных работ) - 45 000 000 рублей.

Антимонопольным органом рассмотрены поступившие жалобы обществ с ограниченной ответственностью "Уральский протезно-ортопедический центр" и "Интра", которые признаны обоснованными. Решениями антимонопольного органа в действиях фонда выявлены нарушения требований статьи 8, части 8 статьи 32, пункта 8 части 1 статьи 543 Закона о контрактной системе.

Управление пришло к выводу о том, что установленные заказчиком максимальные показатели по нестоимостному критерию являются избыточными и необъективными, не сопоставимы с объемом работ и стоимостью контракта. Кроме того, установление в качестве критерия оценки наличие опыта выполнения работ исключительно по государственным контрактам ставит, по мнению антимонопольного органа, в преимущественное положение хозяйствующих субъектов, имеющих опыт выполнения указанных работ для государственных нужд, перед хозяйствующими субъектами, которые такого опыта не имеют.

В целях устранения выявленных нарушений заказчику выдано предписание от 04.12.2020 N 011756.

Несогласие заказчика с вынесенными в отношении его ненормативными актами антимонопольного органа послужило основанием для обращения в суд с настоящими требованиями.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 19.04.2021 заявление фонда удовлетворено.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.10.2021 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Арбитражный суд Уральского округа постановлением от 21.01.2022 принятые по делу судебные акты оставил без изменения.

Удовлетворяя требования фонда, суды ссылались на положения Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1085 (далее - Правила N 1085), согласно которым в документации о закупке в отношении нестоимостных критериев оценки могут быть предусмотрены показатели, раскрывающие содержание нестоимостных критериев оценки и учитывающие особенности оценки закупаемых товаров, работ, услуг по нестоимостным критериям оценки, в числе которых может быть опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема.

Учитывая, что в спорном открытом конкурсе предметом закупки являются социально значимые работы по изготовлению протезов, суды сочли, что условие документации о предоставлении в качестве подтверждения опыта участника конкурса исключительно государственных контрактов по выполнению работ по изготовлению протезов, является допустимым.

Кроме того, суды исходили из того, что условия конкурсной документации не препятствовали участию в конкурсе и не создавали преимущественного положения конкретного лица.

В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, антимонопольный орган, ссылаясь на допущенные арбитражными судами существенные нарушения норм материального права, просит отменить принятые по делу судебные акты.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В. от 15.06.2022 кассационная жалоба управления вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 29111 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291 14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующим выводам.

Исходя из положений Конституции Российской Федерации в их системной связи (статьи 2, 8, 17, 18, 34, 45) в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В этой связи должны создаваться максимально благоприятные условия для функционирования экономической системы в целом, что предполагает необходимость стимулирования свободной рыночной экономики, основанной на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как ее основных субъектов, и принятия государством специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов и тем самым - на достижение конституционной цели оптимизации государственного регулирования экономических отношений (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.06.2009 N 11-П).

Организационные и правовые основы защиты конкуренции определены Законом о защите конкуренции, целями которого согласно части 2 статьи 1 данного Закона являются, в частности, обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Законом о контрактной системе в статье 8 предусмотрено, что одним из основных принципов контрактной системы является принцип обеспечения конкуренции, заключающийся в создании равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок и устанавливающий, что любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Согласно пункту 8 части 1 статьи 543 Закона о контрактной системе конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса в электронной форме, должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Частью 1 части 32 Закона о контрактной системе установлено, что для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии: 1) цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги; 2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ; 3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки; 4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

Порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 8 статьи 32 Закона о контрактной системе).

В целях выявления лучших из предложенных условий исполнения контракта при проведении закупки, а также предельные величины значимости каждого критерия оценки заявок, окончательных предложений участников закупки (далее - заявка, предложение) постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1085 утверждены Правила оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - Правила оценки заявок).

Для оценки заявок (предложений) по нестоимостным критериям оценки (показателям) заказчик вправе устанавливать предельно необходимое минимальное или максимальное количественное значение качественных, функциональных, экологических и квалификационных характеристик, которые подлежат оценке в рамках указанных критериев. В этом случае при оценке заявок (предложений) по таким критериям (показателям) участникам закупки, сделавшим предложение, соответствующее такому значению, или лучшее предложение, присваивается 100 баллов.

Согласно пункту 27 Правил оценки заявок показателями нестоимостного критерия оценки "квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации" могут быть: а) квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ, оказания услуг; б) опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема; в) обеспеченность участника закупки материально-техническими ресурсами в части наличия у участника закупки собственных или арендованных производственных мощностей, технологического оборудования, необходимых для выполнения работ, оказания услуг; г) обеспеченность участника закупки трудовыми ресурсами; д) деловая репутация участника закупки.

Основная функция критерия оценки заключается в том, чтобы обеспечить заказчику возможность из общего числа участников выбрать то лицо, которое будет максимально соответствовать потребностям публично-правового образования в качественном и своевременном выполнении работ, учитывая специфику объекта закупки, при этом заказчиком должны быть соблюдены принципы создания равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок.

В отношении критерия оценки заявки участника - "Квалификация участников конкурса, в том числе наличие финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации" с величиной значимости критерия - 40 процентов, заказчиком было предусмотрено два показателя, раскрывающих его содержание: "Опыт участника по успешному выполнению работ по изготовлению протезов сопоставимого объема и характера (количество протезов)" и "Опыт участника конкурса по успешному выполнению работ по изготовлению протезов сопоставимого объема и характера (суммарная стоимость выполненных работ)". Участник конкурса подтверждает опыт по успешному выполнению работ, предоставив исполненные контракты на изготовление протезов не менее 83 штук и с суммой каждого контракта не менее 9 000 000 рублей. Наряду с минимальными значениями показателей, заказчик ввел предельное максимальное значение показателей. Предельное необходимое максимальное значение показателя по критерию количественного показателя - 415 штук; по критерию объема выполненных работ, исчисляемого в рублях, - 45 000 000 рублей.

Установление заказчиком предельно необходимого максимального значения показателей исключало при этом возможность получения преимущества участниками закупки, имеющими большой опыт выполнения работ, обеспечивая конкурентоспособность иных участников закупки, и ликвидировало большой разрыв при присуждении баллов в ходе оценки заявок по спорному критерию.

С учетом изложенного, нельзя согласиться с утверждением антимонопольного органа, изложенным в оспариваемом решении, о том, что максимальные показатели нестоимостного критерия создают неравные условия для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Указанный вывод антимонопольного органа сделан в отсутствие доказательств нарушения со стороны заказчика норм Закона о контрактной системе.

Обосновывая включение в конкурсную документацию нестоимостного критерия подтверждения опыта участника торгов только исполненными государственными контрактами, фонд ссылается на отсутствие нормативного запрета (ограничения) на установление таких критериев. Кроме того, по мнению заказчика, право ограничивать круг участников конкурса по названному критерию обусловлено спецификой закупки и социальной значимостью выполнения работ по изготовлению протезов, в целях выявления наиболее квалифицированного участника закупки.

Суды согласились с доводами фонда, указав, что установленный нестоимостный критерий сам по себе соответствует Правилам N 1085 и не ограничивает конкуренцию, поскольку участники в этой части находились в равных условиях.

Между тем, вопреки выводам фонда и позиции арбитражных судов по данному вопросу, Правилами N 1085 установлено, что опыт выполнения работ участниками закупки определяется исключительно фактом выполнения работ, связанных с предметом контракта, сопоставимого характера и объема. При этом ни объем, ни характер работ не зависят от того, в чьих интересах они выполняются - в частных или в публичных.

Следовательно, установление же в качестве квалификационного критерия наличие опыта у участника конкурса в выполнении работ по государственным (муниципальным) контрактам приводит к нарушению принципа равноправия, ограничивает конкуренцию по отношению ко всем участникам открытого конкурса и свободный доступ к проводимым публичным процедурам, создает неравные условия и ставит в преимущественное положение хозяйствующих субъектов, у которых имеется опыт участия в исполнении исключительно государственных (муниципальных) контрактов. При этом позиция фонда о том, что спорный критерий способствует выявлению более квалифицированного участника, не находит своего подтверждения материалами дела.

Таким образом, следует признать обоснованным вывод управления о том, что действия заказчика в части установления требований к участникам закупки о предоставлении в составе заявки исполненных участником закупки контрактов на выполнение работ по изготовлению протезов нижних конечностей исключительно в рамках Закона о контрактной системе, нарушают требования статьи 8, части 8 статьи 32, пункта 8 части 1 статьи 543 Закона о контрактной системе.

С учетом изложенного, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации полагает, что состоявшиеся по делу решение арбитражного суда первой инстанции и постановления арбитражных судов апелляционной и кассационной инстанций подлежат отмене на основании части 1 статьи 29111 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как принятые при существенном нарушении норм материального права.

В удовлетворении заявления Государственного учреждения - Пермского регионального отделения Фонда социального страхования Российской Федерации следует отказать.

Руководствуясь статьями 176, 29111-29115 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Арбитражного суда Пермского края от 19.04.2021 по делу N А50-684/2021, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.10.2021 и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 21.01.2022 по тому же делу отменить.

В удовлетворении требований Государственного учреждения - Пермское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации отказать.