Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 1 июня 2021 г. N 302-ЭС20-24237 по делу N А33-27963/2019 Суд отменил вынесенные ранее судебные решения и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку, принимая решение о признании недействительным предписания управления, суд не указал, какому закону или иному нормативному правовому акту не соответствует оспариваемый акт

Резолютивная часть определения объявлена 26 мая 2021 г.

Определение в полном объеме изготовлено 1 июня 2021 г.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Иваненко Ю.Г.,

судей Завьяловой Т.В., Тютина Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бадовым К.В. рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Енисейского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - Енисейское межрегиональное управление Росприроднадзора, административный орган) на решение Арбитражного суда Красноярского края от 06.02.2020, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 23.06.2020 и постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 12.11.2020 по делу N А33-27963/2019 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Экоресурс" о признании недействительным предписания Енисейского межрегионального управления Росприроднадзора.

В судебном заседании, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Красноярского края (судья Болуж Е.В., секретарь судебного заседания Самойлова М.А.), приняли участие представители:

Енисейского межрегионального управления Росприроднадзора - Гаврилов А.В. по доверенности от 09.09.2020 N 01-2/20-11715; Курбатов В.В. по доверенности от 14.10.2020 N 01-2/20-13187; Макарова Е.А. по доверенности от 14.10.2020 N 01-2/20-13186;

общества с ограниченной ответственностью "Экоресурс" (далее - ООО "Экоресурс", общество) - Чебоксарова М.А. по доверенности от 11.01.2021 N б/н.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., объяснения представителей Енисейского межрегионального управления Росприроднадзора, поддержавших доводы кассационной жалобы, представителя ООО "Экоресурс", возразившего против доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

ООО "Экоресурс" (далее также - заявитель) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о признании недействительным предписания Енисейского межрегионального управления Росприроднадзора от 16.08.2019 N АТ-323в (с учетом уточнения).

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 06.02.2020, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 23.06.2020 и постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 12.11.2020, заявленные требования удовлетворены.

Енисейское межрегиональное управление Росприроднадзора обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой на принятые по делу судебные акты, в которой, ссылаясь на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, просит их отменить либо изменить и принять новый судебный акт, не передавая дело на новое рассмотрение.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г. от 28.04.2021 кассационная жалоба вместе с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

В отзыве на кассационную жалобу ООО "Экоресурс" просит решение Арбитражного суда Красноярского края от 06.02.2020, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 23.06.2020 и постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 12.11.2020 оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 29114 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность принятых судебных актов, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что кассационная жалоба Енисейского межрегионального управления Росприроднадзора подлежит удовлетворению, а обжалуемые судебные акты - отмене по следующим основаниям.

Как следует из судебных актов, по результатам внеплановой документарной проверки Енисейским межрегиональным управлением Росприроднадзора выявлены нарушения ООО "Экоресурс" обязательных требований в сфере охраны окружающей среды, квалифицированные административным органом в качестве нарушений пунктов 5 и 10 статьи 12 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", пункта 1 статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 27 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", о чем составлен акт и выдано предписание от 16.08.2019 N АТ-323в об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Отмечая в пункте 1 предписания нарушения требований приведенных выше норм права, административный орган указал, что при размещении обществом отходов на эксплуатируемом объекте осуществляется негативное воздействие на почву, которое может повлечь изменение качества окружающей среды, а также, что превышение мышьяка в почве свидетельствует о небезопасности для окружающей среды условий и способа размещения отходов.

Согласно пункту 2 указанного предписания административным органом установлено нарушение обществом статьи 27 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон об экологической экспертизе), выразившееся в осуществлении реализации рабочего проекта "Рекультивация земель с захоронением твердых бытовых отходов в части отработанного карьера 2-го кирпичного завода" в отсутствие действующего положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Не согласившись с указанным предписанием, ООО "Экоресурс" обратилось в суд.

При рассмотрении дела судами установлено, что ООО "Экоресурс" осуществляет деятельность по рекультивации земель с захоронением твердых промышленных и коммунальных отходов IV, V классов опасности в отработанном карьере 2-го кирпичного завода за кладбищем "Шинник" в Ленинском районе города Красноярска в границах населенного пункта при наличии разрешительной документации (лицензии от 26.04.2017 N (24)-3430-СТРБ на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности), договора аренды земельного участка от 27.04.2006 N 629 на срок до 01.08.2020 с целевым назначением земельного участка - для использования в целях рекультивации полигона по захоронению промышленных и бытовых отходов.

В обжалуемых судебных актах также отражено, что реализация рабочего проекта "Рекультивация земель с захоронением твердых бытовых отходов в части отработанного карьера 2-го кирпичного завода" имеет положительное заключение государственной экологической экспертизы от 28.05.1999 N 05-03/121, которое действительно как для твердых бытовых, так и для промышленных отходов, завершение рекультивации предусмотрено в 2038 году при выдерживании проектных объемов (а именно: для участка захоронения твердыми промышленными объемами - 39 лет, для участка захоронения твердыми бытовыми отходами - 13 лет), факт превышения ориентировочно допустимых концентраций мышьяка в почве на объекте рекультивации административным органом не доказан, в связи с этим пришли к выводу о недействительности предписания и наличии оснований для удовлетворения требований.

Между тем судами первой, апелляционной и кассационной инстанций не учтено следующее.

Пунктом 1 статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) предусмотрено, что отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяет Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах).

Согласно данному закону к отходам производства и потребления относятся вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с этим законом; объектами размещения отходов являются специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов; под размещением отходов понимается хранение и захоронение отходов; захоронение отходов представляет собой изоляцию отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду (статья 1).

В соответствии с пунктом 5 статьи 12 указанного закона запрещается, кроме прочего, захоронение отходов в границах населенных пунктов.

При этом Закон об отходах не содержит каких-либо исключений для действия данного запрета, допуская только нахождение и эксплуатацию ранее созданных объектов размещения отходов до 1 января 2025 г. в муниципальных образованиях, включенных в состав территории города федерального значения Москвы в результате изменения его границ (статья 291).

Пунктом 10 статьи 12 Закона об отходах запрещается применение твердых коммунальных отходов для рекультивации земель и карьеров.

Судами установлено и лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что эксплуатируемый ООО "Экоресурс" объект рекультивации земель с захоронением твердых промышленных и коммунальных отходов IV, V класса опасности в отработанном карьере 2-го кирпичного завода за кладбищем "Шинник" (номер объекта 24-00058-З-00592-250914) расположен на земельном участке в границах населенного пункта - города Красноярска.

Считая доказанным то обстоятельство, что на объекте отсутствует изложенное в описании выявленного нарушения в пункте 1 предписания превышение мышьяка в почве, и признавая в связи с этим данный пункт предписания недействительным полностью, суды не учли, что в числе выявленных нарушений в данном пункте содержалось не только указание на нарушение статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающей обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, но и обозначены нарушения упоминаемых выше положений пунктов 5 и 10 (по тексту предписания ч. 5 и ч. 10) статьи 12 Закона об отходах.

Делая вывод, что ООО "Экоресурс" осуществляет деятельность по рекультивации земель с захоронением твердых промышленных и коммунальных отходов в границах населенного пункта на законных основаниях, суды сослались на наличие у общества разрешительной документации, в том числе договора аренды земельного участка с целевым назначением земельного участка - для использования в целях рекультивации полигона по захоронению промышленных и бытовых отходов в границах, указанных в кадастровой карте (плане) участка, а также на то, что объект рекультивации внесен в государственный реестр объектов размещения отходов (ГРОРО) за номером 24-00058-3-00592-250914 на основании приказа Управления Росприроднадзора по Красноярскому краю N 592 от 25.09.2014, ООО "Экоресурс" имеет лицензию на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности от 26.04.2017 N (24)-3430-СТРБ, выданную Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Красноярскому краю.

Вместе с тем такой подход основан на неправильном толковании и применении норм материального права, в частности положений пунктов 5 и 10 статьи 12 Закона об отходах, устанавливающих общеобязательные требования к объектам размещения отходов.

Само по себе наличие у ООО "Экоресурс" лицензии на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности, факт включения ранее конкретного объекта в государственный реестр объектов размещения отходов и другие обстоятельства, на которые указано в обжалуемых судебных актах, по смыслу Закона об отходах, не относятся к условиям, при которых должны не действовать и, соответственно, не применяться установленные в его пунктах 5 и 10 статьи 12 запреты на захоронение отходов в границах населенных пунктов и применение твердых коммунальных отходов для рекультивации земель и карьеров.

Согласно абзацу пятому статьи 27 Закона об экологической экспертизе заказчики документации, подлежащей экологической экспертизе, обязаны осуществлять намечаемую хозяйственную и иную деятельность в соответствии с документацией, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Отвергая возражения административного органа относительно законности пункта 2 предписания, которое было основано на том, что истек срок действия положительного заключения государственной экологической экспертизы от 28.05.1999 N 05-03/121 для реализации рабочего проекта "Рекультивация земель с захоронением твердых бытовых отходов в части отработанного карьера 2-го кирпичного завода", который использует в своей деятельности ООО "Экоресурс", суды первой и апелляционной инстанций, с выводами которых согласился суд округа, отметили, что в 2003 г. объем карьерной выработки в районе кирпичного завода N 2 увеличился, в связи с чем заявителем разработан рабочий проект "Расширение площади рекультивируемых земель в части отработанного карьера Кирпичного завода N 2 с применением промышленных отходов 3 и 4 класса опасности", который 26.03.2004 получил положительное заключение государственной экологической экспертизы.

При этом в нарушение требований пункта 2 части 4 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в мотивировочной части решения суд первой инстанции не указал доказательства, на которых основаны его выводы о принадлежности ООО "Экоресурс" соответствующей документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и мотивы, по которым суд отклонил приведенные в обоснование возражений доводы административного органа о том, что названный рабочий проект разработан не для ООО "Экоресурс", а для другого юридического лица, используется последним на другом земельном участке при эксплуатации иного объекта размещения отходов.

Принимая решение о признании недействительным предписания Енисейского межрегионального управления Росприроднадзора, в нарушение требований части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд не указал, какому закону или иному нормативному правовому акту не соответствует оспариваемый акт.

Как следует из содержаний решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции, основанием для удовлетворения заявленных требований послужил вывод судов о недоказанности наличия в действиях ООО "Экоресурс" в частности нарушений пунктов 5 и 10 статьи 12 Закона об отходах, пункта 1 статьи 51 Закона об охране окружающей среды.

Однако данный вывод не соответствует установленным судами обстоятельствам, согласно которым ООО "Экоресурс" осуществляет деятельность по захоронению отходов в границах населенного пункта и применяет твердые коммунальные отходы для рекультивации земель.

Допущенные судами нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, они повлияли на исход дела, в связи с чем обжалуемые судебные акты на основании части 1 статьи 29111 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Красноярского края.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, в том числе проверить обстоятельства исполнимости предписания, которое является одним из элементов его законности, имея ввиду, что за невыполнение в срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность, поэтому содержащиеся в предписании формулировки должны быть доступными для понимания относительно конкретных действий, направленных на прекращение и устранение выявленных по результатам проверки нарушений, которые необходимо выполнить заявителю к определенному сроку.

В целях правильного рассмотрения и разрешения дела суду следует дополнительно выяснить у административного органа, в связи с чем он предписал заявителю в пункте 2 оспариваемого акта необходимость устранения нарушения статьи 27 Закона об экологической экспертизе, что предполагает получение действующего положительного заключения государственной экологической экспертизы для реализации соответствующего рабочего проекта, если в пункте 1 такого акта он обязывает устранить нарушения пунктов 5 и 10 статьи 12 Закона об отходах, запреты которых не допускают деятельности по захоронению отходов в границах населенного пункта и применению твердых коммунальных отходов для рекультивации земель и карьеров.

Руководствуясь статьями 167, 176, 29111-29115 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Арбитражного суда Красноярского края от 06.02.2020, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 23.06.2020 и постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 12.11.2020 по делу N А33-27963/2019 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Красноярского края.