Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 18 ноября 2019 г. N Ф09-6452/19 по делу N А60-70872/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 12 ноября 2019 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 ноября 2019 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Вдовина Ю. В.,

судей Гавриленко О. Л., Ященок Т. П.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу муниципального автономного общеобразовательного учреждения "Средняя общеобразовательная школа N 11" Асбестовского городского округа (далее - заявитель, учреждение, МАОУ СОШ N 11) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 18.04.2019 по делу N А60-70872/2018 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2019 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

учреждения - Пугачев А.В. (доверенность от 08.11.2019);

Счетной палаты Асбестовского городского округа (далее - Счетная палата, контролирующий орган) - Мастыкина Л.В. (доверенность от 29.12.2018 N 528);

Счетной палаты Свердловской области - Ершова Ю.Г. (доверенность от 28.12.2018 N 01-09/1397).

Учреждение обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным представления Счетной палаты от 01.11.2018 N 388 в части требований возвратить денежные средства в бюджет городского округа, а также в части квалификации расходования денежных средств как нецелевое использование бюджетных средств.

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Счетная палата Свердловской области, Управление образования Асбестовского городского округа, общества с ограниченной ответственностью "Строительно-монтажное управление 86, "Центр управления жилищно-коммунального хозяйства", "Эконикс" и "Лаборатория экологии и материалов".

Решением суда от 12.04.2019 (судья Воронин С.П.) в удовлетворении требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2019 (судьи Васильева Е.В., Голубцов В.Г., Савельева Н.М.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе учреждение просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие их выводов о нецелевом использовании бюджетных средств и обоснованности, в связи с этим, требований оспариваемого представления Счетной палаты, фактическим обстоятельствам дела.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, сводятся к позиции заявителя о соблюдении им целевого назначения используемых бюджетных средств (субсидии), расходовании их на предусмотренные постановлением администрации Асбестовского городского округа от 17.05.2017 N 301-ПА (в редакции от 21.12.2017 N 779-ПА) цели (оборудование спортивной площадки муниципального автономного общеобразовательного учреждения), в строгом соответствии с распорядительными документами и заключенным с главным распорядителем бюджетных средств Соглашением о порядке и условиях предоставления субсидии муниципальным бюджетным и автономным учреждениям Асбестовского городского округа на иные цели от 08.02.2017 (далее - Соглашение от 08.02.2017). Доказательств о ненадлежащем исполнении учреждением своих обязательств, контролирующим органом в ходе контрольных мероприятий не добыто, суду на обозрение - не представлено.

Заявитель указывает, что возложение на учреждение обязанности по возврату в бюджет фактически использованных им по целевому назначению денежных средств на реконструкцию спортивной площадки МАОУ СОШ N 11 - незаконно, нарушает имущественные интересы заявителя.

Счетная палата представила отзыв на кассационную жалобу, в котором просит обжалуемые решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 АПК РФ, в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции оснований для их отмены не находит.

Как следует из принятых по делу судебных актов, оспариваемое представление от 01.11.2018 N 388 вынесено Счетной палатой по результатам проверки законности, результативности (эффективности и экономности) использования учреждением бюджетных средств, выделенных на финансовое обеспечение мероприятия "Обеспечение мероприятий по оборудованию спортивных площадок в муниципальных образовательных организациях" подпрограммы "Укрепление и развитие материально-технической базы, обеспечение безопасных условий функционирования образовательных организаций, подведомственных Управлению образования Асбестовского городского округа" муниципальной программы "Развитие системы образования в Асбестовском городском округе до 2020 года", которой предусмотрено оборудование спортивной площадки МАОУ СОШ N 11 на условиях софинансирования бюджета Асбестовского городского округа и бюджета Свердловской области.

Основанием для вынесения представления послужили выводы контролирующего органа об использовании учреждением выделенных в качестве субсидии денежных средств не по целевому назначению, использовании их незаконно, а именно:

- оплата работ в сумме 390 000 руб. по разработке проектно-сметной документации произведена на осуществление мероприятий по капитальному ремонту и приведению в соответствие с требованиями пожарной безопасности и санитарного законодательства зданий и помещений, в которых размещаются образовательные учреждения (по договору от 06.02.2017 N 02/1 с ООО "Эконикс");

- оплата работ в сумме 66 500 руб. по проверке сметной документации на оборудование спортивной площадки произведена на финансовое обеспечение муниципального задания образовательного учреждения (по договорам от 16.02.2017 N 29 и от 16.02.2017 N 45 с ООО "Лаборатория экологии и материалов");

- оплата не предусмотренных муниципальным контрактом (незаконное использование денежных средств) на выполнение работ по оборудованию строительной площадки от 19.05.2017 N 31705075382-02 работ в сумме 7 229 981 руб. 25 коп., из них: 3 436 551 руб. 73 коп. средства бюджета Свердловской области и 3 793 429 руб. 52 коп. средств бюджета Алапаевского городского округа (по договору с ООО "СМУ 86");

- оплата строительного контроля (незаконное использование денежных средств) по выполненным строительным работам в сумме 300 000 руб., осуществленного при этом формально (по договору от 30.05.2017 N 38 с ООО "Центр управления жилищно-коммунальным хозяйством").

Вынесенным по результатам контрольного мероприятия представлением, учреждению предложено, в частности, принять меры по возврату в бюджет Асбестовского округа использованных по нецелевому назначению денежных средств в сумме 390 000 руб. (на оплату работ по разработке проектно-сметной документации по оборудованию спортивной площадки по договору с ООО "Эконикс") и в сумме 66 500 руб. (на оплату работ по проверке сметной документации на оборудование спортивной площадки по договору с ООО "Лаборатория экологии и материалов"), использованных незаконно денежных средств в сумме 7 229 981 руб. 25 коп. (из них: 3 436 551 руб. 73 коп. в бюджет Свердловской области и 3 793 429 руб. 52 коп. в бюджет Асбестовского городского округа) (на оплату материалов и оборудования, которые фактически не были использованы подрядчиком при оборудовании строительной площадки, а также материалов и оборудования по завышенным расценкам по договору с ООО "СМУ 86") и в сумме 300 000 руб. (на оплату оказанных формально услуг по договору с ООО "Центр управления жилищно-коммунальных хозяйством").

Полагая, что представление Счетной палаты не соответствует требованиям действующего законодательства, нарушает права и законные интересы, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных учреждением требований суд правомерно исходили из следующего.

В силу статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Статьей 265 БК РФ определены виды государственного (муниципального) финансового контроля. Так, государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).

В соответствии со статьей 266.1 БК РФ объектами проверки муниципального финансового контроля являются, в том числе, государственные (муниципальные) учреждения.

Частью 4 указанной статьи Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ) установлено, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

В силу части 1 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Управлению образования Асбестовского городского округа, выступающему главным распорядителем бюджетных средств, утверждены бюджетные ассигнования на исполнение публичных нормативных обязательств на 2017 год за счет средств бюджета городского округа.

В соответствии с постановлением Правительства Свердловской области от 29.12.2016 N 919-ПП "Об утверждении государственной программы Свердловской области "Развитие системы образования в Свердловской области до 2024 года" между Министерством общего и профессионального образования Свердловской области и Асбестовским городским округом заключено Соглашение от 15.05.2017 N 676 "О предоставлении субсидий из областного бюджета местному бюджету в 2017 году" в размере 13 119 руб. на софинансирование расходных обязательств по оборудованию спортивных площадок.

Постановлением Администрации Асбестовского городского округа от 13.04.2011 N 125-ПА (с последующими изменениями и дополнениями) утвержден Порядок определения объема и условий предоставления субсидий из местного бюджета муниципальным бюджетным и автономным учреждениям Асбестовского городского округа.

Постановлением Администрацией Асбестовского городского округа от 17.05.2017 N 301-ПА утвержден также Порядок расходования целевых средств, предоставленных бюджету Асбестовского городского округа в форме субсидии за счет средств областного бюджета на обеспечение мероприятий по оборудованию спортивных площадок в муниципальных общеобразовательных организациях в 2017 году, и средств бюджета Асбестовского городского округа, выделенных на условиях софинансирования (далее - постановление N 301-ПА), согласно пункту 3 которого объем затрат на проведение этих мероприятий определяется исходя из наличия проектно-сметной документации, а также заключения экспертизы сметной стоимости локальных сметных расчетов специализированной организацией.

В целях подготовки проектно-сметной документации по оборудованию спортивной площадки между учреждением и ООО "Эконикс" заключен договор от 06.02.2017 N 02/1 на выполнение работ по разработке проектно-сметной документации по оборудованию спортивной площадки школы по адресу: Свердловская область, г. Асбест, д. 12. Стоимость работ определена в 390 000 руб.

Оплата работ произведена учреждением за счет средств целевой субсидии в размере 400 000 руб., предоставленной на осуществление мероприятий по капитальному ремонту и приведение в соответствии с требованиями пожарной безопасности и санитарного законодательства зданий и помещений, в которых размещаются образовательные учреждения, предоставленной учреждению Управлением образования Асбестовского городского округа по Соглашению от 08.02.2017 в соответствии с Порядком определения объема и условий предоставления субсидий на капитальный ремонт, приведение в соответствие с требованиями пожарной безопасности и санитарного законодательства зданий и сооружений, в которых размещаются муниципальные бюджетные (автономные) образовательные учреждения, утвержденным постановлением Управлением образования Асбестовского городского округа от 06.02.2017 N 5 (далее - Порядок N 5).

Согласно пункту 2 данного Порядка целевая субсидия предоставляется на организацию мероприятий по капитальному ремонту, приведению в соответствие с требованиями пожарной безопасности и санитарного законодательства зданий и помещений, в которых размещаются муниципальные бюджетные (автономные) образовательные организации.

В пункте 1 Соглашения от 08.02.2017 также указано, что целевые субсидии предоставляются на капитальный ремонт и приведение в соответствие с требованиями пожарной безопасности и санитарного законодательства зданий и помещений, в которых размещаются образовательные учреждения.

Таким образом, финансирование за счет названной субсидии работ по разработке проектно-сметной документации по оборудованию спортивной площадки, финансирование расходов по которым (работам) должно было осуществляться за счет субсидии, предоставленной на основании постановления N 301-ПА, судами обоснованно признано неправомерным.

Как верно отмечено судами, фактически спортивная площадка школы проектировалась и создавалась в качестве объекта с совершенно иными характеристиками, отличными от имеющихся, в том числе, в проектной документации предусматривалось расположение совершенно новых объектов, таких как футбольное поле, сектор для прыжков в длину, площадка для волейбола, площадка для баскетбола, кроссовая трасса, площадка для воркаута, устройство наружной канализации, ограждения, наружного освещения.

На момент предоставления и использования субсидии, объекта с перечисленными характеристиками на балансе МАОУ СОШ N 11 не имелось, в связи с чем, как верно заключили суды, предоставленные на капитальный ремонт с целью надлежащего содержания имеющегося имущества средства в целях проектирования устройства новой спортивной площадки использованы быть не могли.

Из обжалуемых судебных актов также следует, что между учреждением и ООО "Лаборатория экологии и материалов" заключены договоры от 16.02.2017 и 03.03.2017 на проведение проверки сметной документации на оборудование спортивной площадки, оплата по которым на общую сумму 66 500 руб. произведена учреждением за счет субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания, предоставленной учреждению по Соглашению от 09.01.2017 "О порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнение муниципального задания" (далее - Соглашение от 09.01.2017).

В соответствии с Порядком формирования муниципального задания, финансового обеспечения в отношении муниципальных учреждений и контроля за его выполнением, утвержденного постановлением Управления образования от 17.11.2014 N 49 (далее - Порядок N 49), размер субсидии рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание муниципальных услуг, стоимости выполнения работ в рамках муниципального задания и нормативных затрат на содержание недвижимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением или приобретенным бюджетным учреждением, а также на уплату налогов, в качестве налогообложения по которым признается указанное имущество.

Порядок расчета затрат, связанных с оказанием муниципальными учреждениями муниципальной услуги по обеспечению их деятельности и нормативных затрат на содержание имущества утвержден постановлением Управления образования Асбестовского городского округа от 26.12.2014 N 63 (далее - Порядок N 63).

Так, согласно названному Порядку, к названным затратам отнесены затраты на общехозяйственные нужды, связанные с содержанием объектов особо ценного движимого и недвижимого имущества, эксплуатируемого в процессе оказания муниципальной услуги, в том числе, нормативные затраты на арендную плату, текущий ремонт нефинансовых активов, противопожарные мероприятия, связанные с содержанием имущества, нормативные затраты на приобретение услуг в области информационных технологий, типографских работ, санитарно-эпидемиологических работ.

Вместе с тем, судами установлено и принято во внимание, что ни одним из перечисленных выше нормативных актов, направление средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на иные цели (в рассматриваемом случае на проведение проверки сметной документации на оборудование спортивной площадки), помимо тех, что указанны в них (в актах), не предусмотрено.

Таким образом, поскольку расходы по оплате работ на проведение проверки сметной документации на оборудование спортивной площадки к затратам на содержание имущества образовательного учреждения отнесены быть не могут - оплата выполненных работ за счет средств целевой субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания правомерно квалифицированна судами как нецелевое использование средств бюджета Асбестовского городского округа.

При рассмотрении спора судами также установлено, что постановлением Управления образования Асбестовского городского округа от 07.04.2017 N 17 утвержден Порядок определения объема и условий предоставления субсидии на обеспечение мероприятия по оборудованию спортивных площадок, которым учреждению за счет средств областного бюджета предоставлены целевые субсидии на осуществление строительного контроля при выполнении работ по оборудованию спортивных площадок в размерах 25 451 руб. 01 коп. и 300 000 руб.

В связи с указанным, между Управления образования Асбестовского городского округа и учреждением заключено Соглашение от 24.04.2017 "О порядке и условиях предоставления субсидии в целях обеспечения выполнения мероприятий по оборудованию спортивных площадок", на основании которого образовательному учреждению перечислена субсидия в общей сумме 25 751 013 руб. 26 коп., в том числе, за счет целевых средств областного бюджета - 12 725 500 руб. и за счет средств бюджета Асбестовского городского округа - 13 025 513 руб. 26 коп.

На основании протокола подведения итогов в открытом конкурсе N 31705075382-02 между МАОУ СОШ N 11 (заказчик) и ООО "СМУ 86" (подрядчик) заключен договор от 30.05.2017 N 5/17 на выполнение работ по оборудованию спортивных площадок, по условиям которого подрядчик обязуется использовать материалы и оборудование согласно проектно-сметной документации, которые должны иметь соответствующие сертификаты, технические паспорта и другие документы, удостоверяющие их качество.

Цена договора определена в 25 451 013 руб. 26 коп.

В целях осуществления строительного контроля учреждением также заключен договор от 30.05.2017 N 38 с ООО "Центр управления жилищно-коммунальным хозяйством" (исполнитель), стоимость услуг по которому составила 300 000 руб.

Оплата выполненных работ по вышеуказанным договорам произведена учреждением в полном объеме.

Соглашаясь с выводами Счетной палаты в части завышения ООО "СМУ 86" стоимости работ по оборудованию спортивных площадок, суды, исследовав представленные в дело доказательства, и дав им оценку в соответствии со статьей 71 АПК РФ, установили, что при выполнении в рамках договора от 30.05.2017 N 5/17 работ обществом "СМУ 86" использованы материалы и оборудование, имеющее отличные от согласованных в документации и договоре характеристики и расценки (применение подрядчиком более дешевых материалов и оборудования, чем это предусмотрено договором; фактически установленное оборудование, не соответствует отраженному в акте приемки выполненных работ, стоимость которого ниже указанного в акте оборудования), учреждением же эти материалы и оборудование оплачены по ценам, предусмотренным проектно-сметной документацией.

Таким образом, оплата не предусмотренных муниципальным контрактом работ, использование подрядчиком более дешевых материалов и оборудования, чем те, которые указаны в договоре и которые, как верно указали суды, не могут рассматривать как новые, улучшающие качество выполняемых подрядчиком работ, правомерно расценено судами как незаконное использование учреждением (при оплате подрядчику стоимости материалов и оборудования по завышенным ценам) бюджетных денежных средств.

Принятие учреждением к оплате работ и материалов, не соответствующих фактически выполненным, правомерно квалифицированно судами как нецелевое использование бюджетных средств.

Разрешая вопрос о наличии (отсутствии) экономии подрядчика при выполнении спорных работ при устройстве спортивной площадке, с учетом установленного при разрешении настоящего спора факта применения учреждением материалов, не предусмотренных сметой (отличающихся по качеству, цене), суды, руководствуясь положениями статьи 710 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 24 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации, утвержденного Президиума 24.04.2019, правомерно указали, что право подрядчика на оплату работ по цене, предусмотренной договором, не может освобождать получателя бюджетных средств (в рассматриваемом случае МАОУ СОШ N 11) от обязанности по их эффективному использованию.

Принимая и оплачивая работы и материалы по завышенным ценам, учреждение, тем самым, нарушило требования бюджетного законодательства об эффективности использования бюджетных средств.

При указанных обстоятельствах, не могло быть признано выполненным и осуществление обществом "Центр управления жилищно-коммунальным хозяйством" (исполнитель) в рамках договора от 30.05.2017 N 38 функций строительного контроля.

Как верно указали суды, принимая от подрядчика фактически не выполненные (завышенные) объемы работ, подтверждая, таким образом, поставку оборудования, которое на объекты поставлено не было, подписывая акты выполненных работ, не соответствующих действительности, ООО "Центр управления жилищно-коммунальным хозяйством", тем самым, вводило муниципального заказчика в заблуждение относительно выполнения подрядчиком обязанностей по оборудованию строительных площадок, что также правомерно квалифицированно судами как необоснованное расходование учреждением средств областного и местного бюджетов.

Таким образом, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, суды, признав доказанным факт нарушения учреждением бюджетного законодательства, выразившегося в расходовании бюджетных средств не по целевому назначению, руководствуясь статьями 4, 16 Федерального закона N 6-ФЗ, статьями 34, 265, 266, 266.1 БК РФ, а также нормами гражданского законодательства, в удовлетворении заявленных учреждением требований отказали правомерно.

Учитывая изложенные обстоятельства, суды пришли к выводу о необходимости возврата денежные средства в бюджет городского округа, признав вынесенное Счетной палатой представление в его оспариваемой части законным и обоснованным, с чем оснований не согласиться у суда округа не имеется.

Доводы заявителя жалобы, по которым он не согласен с обжалуемыми судебными актами, не опровергают выводы судов.

Юридически значимые обстоятельства определены судами верно, нормы материального права применены правильно.

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для отмены судебных актов (статья 288 АПК РФ), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 АПК РФ, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 18.04.2019 по делу N А60-70872/2018 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2019 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу муниципального автономного общеобразовательного учреждения "Средняя общеобразовательная школа N 11" Асбестовского городского округа - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.