Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 21 февраля 2019 г. N Ф09-312/19 по делу N А60-27526/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 19 февраля 2019 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 февраля 2019 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Гавриленко О. Л.,

судей Кангина А. В., Черкезова Е. О.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Финансового Управления Администрации Полевского городского округа (далее - финансовое управление) на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.11.2018 по делу N А60-27526/2018 Арбитражного суда Свердловской области.

В судебном заседании приняли участие представители финансового управления - Бурлакова М.А. (доверенность от 14.02.2019), Смирнова Л.С. (доверенность от 14.02.2019).

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, однако их представители в судебное заседание не явились.

Муниципальное автономное общеобразовательное учреждение Полевского городского округа "Средняя общеобразовательная школа N 8" (далее - учреждение, школа, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным предписания финансового управления от 13.04.2018 об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения и о возмещении ущерба, причиненного такими нарушениями Полевскому городскому округу (далее - предписание) в части установления нецелевого использования средств местного бюджета, выплаченных лаборанту Чебыкиной Л.В. за организацию работы по озеленению помещений и территорий учреждения, учителю Макаровой Р.Г. за организацию работы по защите прав детей и работе с семьями опекаемых, учителям Кукушкиной Т.А. и Корягиной З.А. за художественно-оформительскую работу за счет субсидий, выделенных муниципальным образованием на обеспечение выполнения муниципального задания, и в части требования о возмещении в местный бюджет указанных средств, использованных не по целевому назначению.

Решением суда от 14.08.2018 (судья Ковалева М.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.11.2019 (судьи Борзенкова И.В., Гулякова Г.Н., Савельева Н.М.) решение суда отменено, требования учреждения удовлетворены, оспариваемое предписание признано недействительным, на заинтересованное лицо возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

В кассационной жалобе финансовое управление просит постановление апелляционного суда отменить, ссылаясь на нормативную необоснованность сделанного судом вывода о целевом характере спорных выплат.

В отзыве на кассационную жалобу заявитель выражает несогласие с позицией заинтересованного лица, просит оставить кассационную жалобу без удовлетворения, обжалуемый судебный акт - без изменения.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта суд кассационной инстанции не находит оснований для его отмены.

Как следует из материалов дела, в период с 15.03.2018 по 11.04.2018 финансовым управлением проведена плановая выездная проверка финансово-хозяйственной деятельности учреждения, целевого и эффективного расходования им средств, выделенных в виде субсидий из местного бюджета в 2016-2017 годах, с 01 января по 31 января 2018 года.

Выявленный в ходе проверки факт нецелевого расходования заявителем средств, полученных из местного бюджета в сумме 142 830 руб. 51 коп., нашедший отражение в акте проверки от 13.04.2018 г. N 3 послужил основанием для выдачи учреждению оспариваемого предписания с требованием устранить допущенные нарушения бюджетного законодательства и возместить Полевскому городскому округу ущерб, причиненный такими нарушениями.

Учреждение, полагая, что требования финансового управления, основанные на выводах о нецелевом характере выплат, произведенных за счет субсидии лаборанту Чебыкиной Л.В. за организацию работы по озеленению помещений и территорий учреждения, учителю Макаровой Р.Г. за организацию работы по защите прав детей и работе с семьями опекаемых, учителям Кукушкиной Т.А. и Корягиной З.А. за художественно-оформительскую работу, являются незаконными, нарушают его права и законные интересы обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, установив, что спорные расходы, произведенные учреждением на вышеназванные цели, прямо не предусмотрены соглашениями о выделении субсидии, поддержал позицию финансового управления и оказал в удовлетворении требований школы.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции не согласился и решение суда отменил, посчитав, что для определения характера спорных выплат следует учесть их общую направленность на достижение целей, непосредственно связанных с реализацией основных и дополнительных образовательных программ.

Статья 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) содержит перечень принципов бюджетной системы, среди которых указывает принципы адресности, целевого характера и эффективности использования бюджетных средств. Первый из принципов предполагает выделение этих средств в распоряжение конкретных получателей с указанием цели их использования (статья 38 БК РФ).

В соответствии со статьёй 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Из положений статьи 306.4 БК РФ следует, что нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Мерой ответственности за нецелевое использование получателем указанных средств является их изъятие.

Таким образом, для определения нецелевого характера использования бюджетных средств необходимо учитывать в совокупности как отклонение от регламентируемого режима их использования, так и соотношение результата использования с целью, установленной при выделении этих средств, а также иные фактические обстоятельства, существовавшие при освоении выделенных средств.

Объем финансового обеспечения выполнения государственного задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание таких услуг с соблюдением общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности (абзац 2 части 4 статьи 69.2 БК РФ).

По решению органа государственной власти, государственного органа, осуществляющих в соответствии с законодательством Российской Федерации функции и полномочия учредителя государственных учреждений, при определении объема финансового обеспечения выполнения государственного задания используются нормативные затраты на выполнение работ (абзац 3 части 4 статьи 69.2 БК РФ).

В соответствии с пунктом 2 части 5 статьи 69.2 БК РФ порядок формирования государственного задания и финансового обеспечения выполнения государственного задания должен содержать в том числе расчет и утверждение нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг на основе базовых нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг и корректирующих коэффициентов к ним, а также нормативных затрат на выполнение работ.

Как следует из материалов дела и установлено судом, в соответствии с постановлением Администрации Полевского городского округа от 25.01.2016 N 19-ПА "Об утверждении Порядка предоставления субсидии из местного бюджета муниципальным бюджетным учреждениям Полевского городского округа и муниципальным автономным учреждениям Полевского городского округа на финансовое обеспечение выполнения ими муниципального задания, возврата остатков таких субсидий в местный бюджет, и примерной формы соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания" между финансовым управлением и учреждением заключены соглашения "О порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания от 24.02.2016 года на период до 31.12.2016 года" и "О порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания от 09.01.2017 года на период до 31.12.2017 года" (далее - соглашения о предоставлении субсидии).

По условиям данных соглашений муниципальное образование (учредитель) принимает на себя обязательство оказывать учреждению методическую поддержку при расходовании субсидии в части оплаты труда работников муниципальных общеобразовательных организаций, для достижения такими работниками целевых показателей, согласно приложению N 2 к соглашениям. Соглашениями учредителю также предоставлено право требовать возврата суммы субсидии, предоставленной учреждению, за рамками срока исполнения муниципального задания при фактическом исполнении муниципального задания в меньшем объеме, чем эго предусмотрено, или с качеством, не соответствующим требованиям к оказанию муниципальных услуг (выполнению работ), определенным в муниципальном задании.

В рамках исполнения соглашений начальником органа местного самоуправления Управления образованием Полевского городского округа утверждены Муниципальные задания на 2016 и 2017 год для учреждения (далее - муниципальные задания).

Указывая на то, что названными соглашениями и муниципальными заданиями, прямо не предусмотрена возможность расходования субсидии на финансовое обеспечение организации работы по озеленению помещений и территории учреждения, художественно-оформительской работы, работы по защите прав детей и работу с семьями опекаемых, финансовое управление пришло к выводу о нецелевом характере расходов, произведенных заявителем на оплату труда лаборанта Чебыкиной Л.В, учителя Макаровой Р.Г., учителей Кукушкиной Т.А. и Корягиной З.А. в общем объеме 142 830 руб. 51 коп.

Вместе с тем суд, оценив содержание вышеназванных документов, установил, что перечень работ, услуг, подлежащих включению в состав оплаты труда педагогических и не непедагогических работников муниципальных образовательных учреждений, и финансируемых за счет субсидии, не является исчерпывающим.

Так, Постановлениями Правительства Свердловской области от 13.01.2016 N 9-ПП и от 26.01.2017 N 28-ПП утвержден Порядок предоставления и расходования субвенций из областного бюджета местным бюджетам на финансовое обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях и финансовое обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях в 2016 и 2017 году соответственно (далее - Порядок).

Пунктом 6 Порядка предусмотрен перечень расходов, на которые направляются такие субвенции, включающий, в том числе расходы на заработную плату и начисления на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, на заработную плату и начисления на оплату труда непедагогических работников.

Таким образом, одной из множества локальных целей, финансируемых за счет субвенций из областного бюджета местным бюджетам, выделяемых на финансовое обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях и финансовое обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях, является оплата труда педагогических и непедагогических работников таких организаций.

Постановлением Главы Полевского городского округа от 07.07.2014 N 1236 утверждено Примерное положение об оплате труда работников муниципальных образовательных учреждений Полевского городского округа, подведомственных органу местного самоуправления управление образованием Полевского городского округа (далее - Примерное положение), которым в частности предусмотрено право работников образовательных учреждений на получение выплат компенсационного характера, в том числе выплаты за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных (при выполнении дополнительных работ), выплат за совмещение профессий (должностей), которая устанавливается работнику при выполнении им дополнительной работы по другой профессии в пределах установленной продолжительности рабочего времени, доплат за увеличение объема работы или исполнение обязанностей временно отсутствующего работника без освобождения от работы, определенной трудовым договором.

Право на определение размеров доплат и порядок их установления в соответствии с Примерным положением передано работодателю, который самостоятельно в пределах фонда оплаты труда разрабатывает и закрепляет соответствующие условия в локальном нормативном акте образовательного учреждения, утверждаемом руководителем образовательного учреждения, с учетом мнения коллегиального органа.

Из анализа Примерного положения следует, что перечень доплат не является закрытым и строго регламентированным.

Детально номенклатура компенсационных выплат и доплат, право на получение которых имеют работники школы, с указанием конкретного размера таких выплат определена утвержденными приказами директора школы Положениями об оплате труда работников, о размерах и условиях осуществлении им компенсационных выплат, о порядке распределения стимулирующей части фонда оплаты труда работников школы. Согласно данным положениям, в число компенсационных выплат за увеличение объема работ педагогических и непедагогических работников школы, включены выплаты, в том числе за художественно-оформительскую работу, за организацию работы по озеленению помещении и территории учреждения, за работу с семьями опекаемых обучающихся.

Указанные документы, позволяющие оплачивать дополнительный труд работников учреждения, связанный с вышеперечисленными видами деятельности, и вынесенные в соответствии с ними приказы директора школы от 16.09.2016 N 128-К, от 29.02.2016 N31-К, от 01.09.2017 N 109-К, от 01.09.2017 N112-К, послужили основанием для выплаты спорной суммы лаборанту Чебыкиной Л.В. за организацию работы по озеленению помещений и территории учреждения, учителям Кукушкиной Т.А. и Корягиной З.А. за художественно-оформительскую работу, учителю Макаровой Л.Г. за работу по защите прав детей и работу с семьями опекаемых, за счет средств субсидии, выделенной местным бюджетом в соответствии с соглашениями.

Принимая во внимание изложенное в совокупности установленным и неоспариваемым сторонами фактом наличия трудовых отношений между учреждением и указанными лицами и фактом расходования денежных средств на заработную плату последних, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что расходы, произведенные учреждением в размере 142 830 руб. 51 коп. соответствуют действующему законодательному порядку, направлены на реализацию и достижение целей образовательных и дополнительных образовательных программ, отвечают требованиям муниципального задания, вследствие чего признаются целевыми.

Критериев, по которым финансовое управление пришло к выводу о неправомерности данных выплат, в предписании не приведено.

При таких обстоятельствах, системно толкуя нормы права в соответствии с их действительным смыслом и целями справедливого правового регулирования бюджетных отношений, суд апелляционной инстанции законно и обоснованно удовлетворил заявленные требования. В конкретной рассматриваемой ситуации, особенности и социальная значимость сферы общественной деятельности, в рамках которой реализованы субсидируемые денежные обязательства (образование), оправдывают подобное расширительное толкование и применение апелляционным судом положений бюджетного законодательства, не противоречащее принципам осуществления правосудия.

На основании изложенного, не обнаружив нарушений норм процессуального права, способных служить в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, суд округа полагает необходимым оставить постановление апелляционного суда без изменения, жалобу финансового управления - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.11.2018 по делу N А60-27526/2018 Арбитражного суда Свердловской области оставить без изменения, кассационную жалобу Финансового управления Администрации Полевского городского округа - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.