Введенный в Москве запрет на выплату пособий на содержание детей, взятых в московские приемные семьи из других регионов, предлагается отменить

Речь идет о нововведениях, предусмотренных постановлением Правительства Москвы от 23 декабря 2015 г. № 932-ПП (далее – Постановление № 932-ПП). Документом, в частности, установлено, что ежемесячные выплаты на содержание детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, а также ежемесячное вознаграждение приемным родителям и патронатным воспитателям назначаются только гражданам, имеющим место жительства в Москве, принявшим в приемную семью или на патронатное воспитание детей, также имеющих место жительства в Москве. Таким образом, москвичи, заключившие договор о приемной семье или патронатном воспитании в отношении ребенка из другого региона, права на указанные выплаты лишаются, равно как и замещающие семьи, переехавшие в Москву. Данный запрет не распространяется лишь на семьи, взявшие детей, не имеющих места жительства в Москве, но помещенных органами опеки и попечительства в московские организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. До принятия указанного постановления получать указанные денежные средства могли все приемные родители и патронатные воспитатели, постоянно проживающие в Москве, вне зависимости от того, из какого региона взят в семью ребенок.

Напомним, право находящихся под опекой или попечительством детей на содержание, денежные средства на которое выплачиваются ежемесячно в порядке и в размере, установленном законами субъектов РФ, закреплены в ст. 148 Семейного кодекса РФ, а приемная семья и патронатная семья являются формами опеки и попечительства (ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве"). Вопрос о том, нарушается ли это право новым порядком назначения выплат на содержание детей в Москве, общественники, приемные родители и представители органов власти обсудили в ходе специальных слушаний, состоявшихся 10 марта в Общественной палате РФ.

Как следует из поступающих в ОП РФ и общественные организации по защите прав детей обращений, реализация положений Постановления № 932-ПП приводит к тому, что органы социальной защиты отказывают:

• в назначении выплат на содержание детей, находящихся в приемной семье или на патронатном воспитании, если эти дети зарегистрированы по месту пребывания в Москве, а по месту жительства – в другом субъекте РФ, либо вовсе не имеют регистрации по месту жительства;
• в осуществлении ранее назначенных выплат на содержание детей, не имеющих регистрации по месту жительства в Москве;
• в выплате ежемесячного вознаграждения москвичам, взявшим в семью детей, зарегистрированных в Москве по месту пребывания;
• в выплате ежемесячного вознаграждения приемным родителям и патронатным воспитателям, зарегистрированным в Москве по месту пребывания.

Участники слушаний отметили, что это происходит потому, что теперь при рассмотрении вопроса о назначении выплат на содержание детей под местом жительства понимается жилое помещение, в котором гражданин не просто постоянно или преимущественно проживает на законных основаниях, но и зарегистрирован по месту жительства (то есть используется определение места жительства, закрепленное в ст. 2 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"; далее – закон о праве граждан на свободу передвижения). Таким же образом определяется и место жительства ребенка. Этот подход не согласуется с положениями ГК РФ, согласно которым местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает, а местом жительства несовершеннолетних, не достигших возраста 14 лет, и граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их родителей, усыновителей или опекунов (ст. 20 ГК РФ).

В самом законе о праве граждан на свободу передвижения прямо установлено, что регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан (ч. 2 ст. 3 указанного закона). Об этом не раз говорил и КС РФ (Постановление КС РФ от 2 февраля 1998 года № 4-П, Постановление КС РФ от 2 июня 2011 года № 11-П и др.) Однако Постановление № 932-ПП эти положения не учитывает и фактически ставит право на получение выплат на содержание детей и ежемесячного вознаграждения приемным родителям в зависимость от регистрации по месту жительства в Москве, причем не только их самих, но и приемных детей.

При этом территориальные органы ФМС России нередко отказывают в регистрации детей по месту жительства в жилье опекунов, сообщили присутствовавшие на слушаниях приемные родители. Начальник отдела организации ведения учетов Управления выработки стратегии предоставления государственных услуг гражданам РФ ФМС России Владимир Кузнецов рекомендовал обжаловать подобные действия в вышестоящие органы ведомства, поскольку запрет на такую регистрацию не предусмотрен ни правилами регистрации и снятия граждан с регистрационного учета (утв. постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713), ни административным регламентом предоставления услуги по регистрационному учету (утв. приказом ФМС России от 11 сентября 2012 г. № 288).

Как отметила заместитель руководителя Департамента труда и социальной защиты населения города Москвы Алла Дзугаева, основанием для принятия Постановления № 932-ПП стало ежегодное увеличение количества детей-сирот, прибывающих в Москву из других регионов, что влечет существенное повышение расходов бюджета на соответствующие выплаты. Так, в 2015 году доля иногородних детей от общего числа детей-сирот, воспитывающихся в приемных и патронатных семьях в Москве, составила 28%, тогда как в 2013 году составляла 21%. На момент передачи полномочий по социальному обеспечению детей-сирот субъектам РФ (согласно Федеральному закону от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) они переезжали в другие регионы гораздо реже, поэтому вопрос о том, каким образом должно выплачиваться пособия в случае такого переезда, не был урегулирован, подчеркнула Алла Дзугаева.
 

В настоящее время граждане активно реализуют свое право на свободу передвижения, а размер выплачиваемых на содержание детей компенсаций и вознаграждений приемным родителям в разных регионах существенно отличается. Например, в 2015 году в Республике Бурятия ежемесячная компенсация на содержание любого ребенка, в том числе подростка или ребенка-инвалида, составляла 4000 руб., вознаграждение приемному родителю – 4 625 руб. В Москве же в прошлом году размер компенсации равнялся 15 тыс. руб., на содержание ребенка-инвалида выплачивалось 25 тыс. руб., на подростка – 20 тыс. руб., а вознаграждение приемному родителю составляло 15,155 тыс. руб. В связи с этим Департамент труда и социальной защиты населения города Москвы предлагает урегулировать порядок назначения и осуществления этих выплат федеральным законодательством. При этом предлагается за основу взять принцип "деньги должны следовать за ребенком", то есть средства на содержание ребенка должны будут выплачиваться из бюджета того региона, откуда взят ребенок (и в котором он зарегистрирован по месту жительства). Разница же между размером этой выплаты и аналогичной выплаты, предусмотренной законодательством того региона, где ребенок фактически пребывает, будет компенсироваться из бюджета последнего. Более того, по словам Аллы Дзугаевой, следует законодательно закрепить, что ряд льгот, например право ребенка на ребилитационные услуги, должны предоставляться по месту пребывания ребенка.

Первый заместитель руководителя указанного столичного департамента Ольга Грачева подчеркнула, что действие Постановления № 932-ПП распространяется только на возникшие после его вступления в силу (с 29 декабря 2015 года) отношения, поэтому отказы в осуществлении уже назначенных к этому времени выплат незаконны. Столкнувшиеся с такими отказами семьи могут обращаться в специально созданную для разрешения подобных дел комиссию при департаменте, сообщила она. Кроме того, департамент уже направил в Совет по вопросам попечительства в социальной сфере при Правительстве РФ просьбу проанализировать все нормативные акты в сфере социального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и утвердить единые рекомендации по их применению, в том числе по вопросу определения места жительства детей.

Заместитель директора Департамента государственной политики в сфере защиты прав детей Минобрнауки России Ирина Романова в свою очередь напомнила, что еще в 2010 году министерство направляло в субъекты РФ методические рекомендации по применению законодательства по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних (письмо Минобрнауки России от 31 августа 2010 г. № 06-364). В них, в частности, говорится об использовании при определении места жительства именно ст. 20 ГК РФ, в которой нет абсолютно никакой привязки к регистрации. В письме также прямо прописано, что в качестве места жительства гражданина органом опеки или попечительства может рассматриваться иное жилое помещение (нежели то, в котором гражданин зарегистрирован) при наличии свидетельства о праве собственности на это помещение, договора найма, согласия на проживание лица, предоставляющего жилое помещение, свидетельства о праве на наследство, решения суда о признании права пользования жилым помещением или другого документа, являющегося основанием для проживания в жилом помещении.

Эти разъяснения успешно используются, например, в Московской области. "Помимо ст. 20 ГК РФ и разъяснений Минобрнауки России, мы руководствуемся ст. 9 закона об опеке и попечительстве, в которой четко прописано, что при перемене места жительства полномочия в отношении подопечного возлагаются на органа опеки и попечительства по его новому месту жительства. Поэтому всех детей, которые имеют фактическое место жительства на территории Московской области, после передачи нам их личных дел мы ставим на учет и назначаем все установленные выплаты", – рассказала заместитель министра образования Московской области Людмила Овечкина. Она подчеркнула, что около 50% таких детей, а также 30% приемных родителей в настоящее время не имеют регистрации по месту жительства в регионе. Однако это никак не влияет на возможность получения ими установленных законодательством выплат. Тем не менее предложение об установлении единого подхода к назначению выплат во всех субъектах РФ на уровне федерального законодательства Людмила Овечкина поддержала.

Стоит отметить, что большинство участников слушаний одобрили идею о том, что регион, в котором проживал ребенок, и регион, в который он впоследствии переехал, должны солидарно выплачивать средства на его содержание. Но реализовать эту идею нужно так, чтобы приемным родителям не пришлось "выбивать" положенные им средства из бюджетов уже двух регионов, заявила член Комиссии по поддержке семьи, детей и материнства ОП РФ Юлия Зимова. При этом можно подумать о предоставлении субсидий на выплату соответствующих пособий из федерального бюджета, чтобы эти пособия были по крайней мере не ниже прожиточного минимума, считает председатель правления благотворительного фонда "Арифметика добра" Наиля Новожилова. "Государству выгоднее помочь с этими выплатами, чем содержать детей в учреждениях для детей-сирот", – подчеркнула она.

Для избежания же фактов отказа в назначении пособий при отсутствии у приемного родителя регистрации по месту жительства в том месте, где он фактически проживает, не обязательно вносить изменения в федеральное законодательство, уверен заместитель председателя Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека Евгений Бобров. По его мнению, Правительству РФ нужно лишь принять постановление, определяющее критерии подтверждения места жительства для реализации всех прав гражданина, которые будут учитываться и органами соцобеспечения.

В заключение общественники отметили, что будут делать все возможное для того, чтобы положения Постановления № 932-ПП, ставящие возможность получения средств на содержание ребенка и ежемесячного вознаграждения приемным родителям в зависимость от регистрации по месту жительства в Москве, были скорректированы.