Минэкономразвития России подготовило новые поправки в части формирования национальной системы управления данными

Jirsak / Depositphotos.com

В условиях продолжающейся цифровой трансформации всех сфер жизни российского общества особую актуальность приобретает цель повышения эффективности создания, сбора и использования государственных данных. Эта цель положена в основу Концепции создания и функционирования национальной системы управления данными, предполагающей формирование в России национальной системы управления данными (далее – НСУД), которая важна как для предоставления государственных и муниципальных услуг и осуществления государственных и муниципальных функций, так и для обеспечения потребности физических и юридических лиц в доступе к информации.

Первые законодательные упоминания о национальной системе управления данными датированы 2019 годом – именно тогда Минэкономразвития России наметило планы по созданию методологической и правовой основы для создания НСУД, а Правительство РФ утвердило Концепцию ее создания и функционирования.

Начать работу в этом направлении планировалось в том числе с разработки проекта федерального закона о национальной системе управления данными и подготовки сопутствующих ему поправок в Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее – Закон № 149-ФЗ). Срок реализации этой задачи был установлен до 30 сентября 2019 года. Заинтересованные министерства предприняли попытку своевременно выполнить намеченную задачу и в августе 2019 года направили на независимую антикоррупционную экспертизу законопроект "О национальной системе управления данными и о внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации в Российской Федерации", но до Госдумы этот документ так и не дошел.

Правомерно ли истребование от граждан помимо прочих документов согласия на обработку персональных данных при оказании им государственных или муниципальных услуг? Ответ на этот вопрос можно найти в материале "Энциклопедии решений. Персональные данные" системы ГАРАНТ. Получите полный доступ на 3 дня бесплатно!

Между тем в конце прошлой недели Минэкономразвития России представило новый вариант законодательного регулирования НСУД – поправки в Закон № 149-ФЗ¹. Наибольший интерес в контексте соответствующего законопроекта представляет расширение терминологического аппарата, определение элементов НСУД и их основных функций, порядок идентификации пользователей, содержание единой информационной платформы и порядок гармонизации, систематизации государственных и муниципальных данных и их исправления.

Новые термины и определения

Законопроект предусматривает включение в Закон № 149-ФЗ 11 новых понятий с их определениями. Так, национальную систему управления данными предлагается рассматривать как совокупность взаимосвязанных элементов, обеспечивающую повышение эффективности создания, сбора и использования государственных, муниципальных данных для предоставления государственных, муниципальных услуг, исполнения государственных и муниципальных функций, обеспечения доступа к государственным, муниципальным данным. Отметим, такое определение несколько отличается от того, что дано в Концепции создания НСУД. Там, так же как и в законопроекте о НСУД 2019 года, акцент делается на взаимосвязанных элементах информационно-технологического, организационного, методологического, кадрового и нормативно-правового характера, обеспечивающих достижение поставленных целей и выполнение намеченных задач. Этим опосредуется и выделение элементов НСУД.

В свою очередь, государственные данные законодатель определяет как данные, содержащиеся в государственных информационных системах, иных информационных системах, организацию эксплуатации которых обеспечивают госорганы, подведомственные им организации, организации, осуществляющие отдельные публичные полномочия, иную информацию, обладателем которой является РФ, субъект РФ или организация, осуществляющая в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. А муниципальные данные – соответственно, как данные муниципальных информсистем и иных систем, эксплуатируемых органами местного самоуправления, и иную информацию, обладателем которой является муниципалитет.

Кроме того, перечень терминов, используемых в Законе № 149-ФЗ, может пополниться такими понятиями, как витрина государственных, муниципальных данных, вид и модель таких данных, их гармонизация и систематизация, мониторинг качества государственных, муниципальных данных. Предусмотрены и понятия:

• эталонные государственные, муниципальные данные, используемые для приведения в соответствие с ними других государственных, муниципальных данных, если иное не предусмотрено законодательством РФ;
• инцидент качества государственных, муниципальных данных – выявление противоречий, ошибок или иных недостатков в государственных, муниципальных данных.

Элементы НСУД

В случае одобрения рассматриваемого законопроекта в Законе № 149-ФЗ появится отдельная статья, посвященная НСУД. В ней, в первую очередь, будут определены элементы системы:

• федеральная государственная информационная система "Единая информационная платформа национальной системы управления данными";
• государственная информационная система "Цифровая аналитическая платформа предоставления статистических данных";
• витрины государственных, муниципальных данных.

Первый элемент представляет собой государственную информационную систему, входящую в инфраструктуру, обеспечивающую информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме. Создание единой информационной платформы НСУД предусмотрено в целях повышения эффективности использования государственных, муниципальных данных (в том числе учета и обработки видов таких данных) для осуществления государственных и муниципальных функций, предоставления государственных и муниципальных услуг, удовлетворения информационных потребностей юридических и физических лиц, исполнения иных публичных полномочий, установленных законодательством РФ.

В соответствии с законопроектом такая платформа будет содержать сведения о (об): видах государственных, муниципальных данных; правах на доступ к данным при осуществлении информационного взаимодействия госорганов, органов местного самоуправления, иных лиц при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций, а также в иных предусмотренных случаях; эталонных государственных, муниципальных данных; гармонизации государственных, муниципальных данных; исправлении ошибок в государственных, муниципальных данных; инцидентах управления государственными, муниципальными данными; результатах мониторинга управления государственными, муниципальными данными; модели государственных, муниципальных данных. Согласно инициативе Правительство РФ получит полномочия по утверждению положения о единой информационной платформе, которое должно включать состав участников единой информационной платформы, порядок ее использования и дополнительные сведения, отражаемые в платформе.

В единой информационной платформе НСУД будет систематизирована информация об информационных системах, содержащих государственные, муниципальные данные, видах и моделях содержащихся в них данных и иная информация, передаваемая операторами информсистем. Единственное исключение предусмотрено для сведений об информационных системах и видах содержащихся в них государственных, муниципальных данных, составляющих гостайну, – их включать в платформу не планируется.

Второй элемент НСУД – государственная информационная система "Цифровая аналитическая платформа предоставления статистических данных" – представляет собой систему, обеспечивающую сбор, хранение, обработку данных в целях официального статистического учета, предоставление и распространение статистической информации, осуществление доступа к ней, планирование статистических работ, а также иные функции, установленные законодательством РФ. Как ранее пояснял Росстат в своем Письме от 9 октября 2019 г. № 04-04-4/101-сми, создание такой платформы преследует цель снижения отчетной нагрузки на респондентов за счет применения цифровых технологий сбора данных, а также исключения избыточных и дублирующих статистических отчетов. В результате создания платформы вся статистическая отчетность должна перейти в электронный вид. "С учетом технологической зрелости крупного и среднего бизнеса перспективным развитием технологии электронного сбора отчетности является переход на потоковую модель сбора от бизнеса первичных статистических данных, формируемых ими в автоматизированных системах первичного учета", – отмечали представители ведомства.

В свою очередь, под витринами государственных, муниципальных данных подразумеваются программные или технические средства, обеспечивающие загрузку, хранение и предоставление государственных, муниципальных данных из государственной, муниципальной информационной системы для включения их в другие государственные, муниципальные информационные системы с использованием элементов НСУД. Законопроектом оговорено, что с использованием витрин государственных, муниципальных данных и иных предусмотренных Правительством РФ элементов НСУД оператор единой информационной платформы сможет осуществлять мониторинг качества государственных, муниципальных данных. Порядок его проведения подготовит кабинет министров.

Следует учитывать, что законопроект предусматривает открытый перечень элементов НСУД, предоставляя Правительству РФ право определить при необходимости и дополнительные ее элементы. Кроме того, он перечисляет ключевые функции элементов НСУД:

• организация обмена государственными, муниципальными данными и предоставления доступа к ним при осуществлении взаимодействия госорганов и органов местного самоуправления;
• организация предоставления доступа к государственным, муниципальным данным физическим и юридическим лицам;
• управление сервисами предоставления доступа к государственным, муниципальным данным;
• обеспечение условий для гармонизации и систематизации государственных, муниципальных данных;
• мониторинг качества государственных, муниципальных данных;
• обеспечение исправления ошибок в государственных, муниципальных данных, в том числе путем оперативного реагирования на инциденты качества таких данных, выявленные в ходе мониторинга;
• обеспечение возможности получения данных от лиц, не являющихся госорганами, органами местного самоуправления, хранения таких данных в целях анализа и использования данных для предоставления государственных, муниципальных услуг, исполнения государственных, муниципальных функций.

Что касается идентификации пользователей информационных систем, являющихся элементами НСУД, то ее предполагается осуществлять посредством единой системы идентификации и аутентификации, включая возможность использования неквалифицированной электронной подписи. Но в любом случае взаимодействие физлица с инфраструктурой будет возможно с применением средств защиты информации, прошедших процедуру оценки соответствия.

В документе прописан и запрет на отказ в предоставлении доступа к государственным, муниципальным данным, не относящимся к информации о деятельности госорганов или органов местного самоуправления и содержащимся в информационной системе, по запросу, сформированному с использованием элементов НСУД, за исключением специальных случаев, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Также в законопроекте содержатся гарантии защиты государственных, муниципальных данных в соответствии с требованиями Закона № 149-ФЗ об уточнении, блокировке, прекращении обработки и удалении персональных данных физлиц по мотивированному запросу Роскомнадзора.

Гармонизация, систематизация и исправление противоречий

Несмотря на то что порядок гармонизации государственных, муниципальных данных, равно как и правила их систематизации, а также подачи и рассмотрения заявлений об исправлении ошибок должно установить Правительство РФ, общие положения о таких процессах урегулированы в законопроекте.

В частности, гармонизацией государственных, муниципальных данных будет считаться их приведение в соответствие с эталонными государственными, муниципальными данными, а также применение установленных российским законодательством иных способов разрешения противоречий между ними. При этом критерии отнесения данных к эталонным могут предусматривать определение эталонными:

• государственных, муниципальных данных, которые впервые создаются в информационной системе при предоставлении государственных, муниципальных услуг, исполнении государственных, муниципальных функций;
• государственных, муниципальных данных, содержащихся в информационной системе, совокупность государственных, муниципальных данных в которой наиболее полно отражает характеристики одного или нескольких объектов, субъектов, процессов или их свойств по отношению к государственным, муниципальным данным, содержащимся в других информационных системах;
• государственных, муниципальных данных, соответствующих иным критериям определения эталонных государственных, муниципальных данных, установленным Правительством РФ.

Эталонные государственные, муниципальные данные будут иметь приоритет по отношению к иным аналогичным государственным данным в случае возникновения противоречия между ними. Поэтому в предлагаемых поправках предусмотрено обеспечение гармонизации иных государственных, муниципальных данных с эталонными.

Между тем порядок гармонизации должен будет содержать в частности ее периодичность, состав способов гармонизации и включаемых в каждый способ мероприятий, условия применения таких способов, состав государственных, муниципальных данных, в отношении которых гармонизация не осуществляется и критерии их определения, а также случаи, при которых гармонизация осуществляется на основании соглашения между операторами информационных систем, участвующих в гармонизации содержащихся в информационных системах государственных, муниципальных данных. Если в процессе гармонизации выявятся противоречия в государственных, муниципальных данных, оператор информационной системы, в которой выявлено противоречие, должен будет предоставить оператору единой информационной платформы сведения о противоречии, проведенных или планируемых мероприятиях по его устранению, спорах, возникающих в связи с такой гармонизацией.

Аналогичный список сведений надлежит передавать и при обнаружении ошибок в государственных, муниципальных данных. Но если выявленные в государственных, муниципальных данных ошибки, противоречия или неполнота данных относятся к определенному или определяемому лицу, его имуществу или правам, то такое лицо сможет направить операторам информационных систем, в которых содержатся такие данные, заявление об исправлении ошибок или дополнении государственных, муниципальных данных, в том числе в электронной форме. Правила подачи и рассмотрения соответствующих заявлений унифицирует кабинет министров, предусмотрев в ряде случаев обязанность оператора информационной системы самостоятельно исправить допущенные ошибки, противоречия или неполноту содержащихся в информационной системе государственных, муниципальных данных.

Что касается систематизации государственных, муниципальных данных, то согласно законопроекту ее будут обеспечивать операторы информационных систем, в которых содержатся такие данные. Систематизация будет проводиться путем: формирования справочников, классификаторов и иной справочной информации; классификации государственных, муниципальных данных; исключения дублирования государственных, муниципальных данных в одной информационной системе; использования идентификатора эталонных государственных, муниципальных данных для указания на такие данные вместо их воспроизведения в полном объеме; унификации структурных элементов государственных, муниципальных данных и форматов их представления; осуществления иных мероприятий, состав которых установит Правительство РФ.

В целом организацию информационного взаимодействия государственных органов (органов местного самоуправления) по вопросам обмена государственными, муниципальными данными, в том числе при осуществлении их гармонизации, систематизации и исправлении ошибок, планируется осуществлять с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем.

***

Формирование НСУД является важной государственной задачей, поскольку только общая система может систематизировать весь накопленный годами огромный массив данных государственных информационных систем, сделав их достоверными, полными, сопоставимыми, доступными и защищенными, и превратив тем самым в актив государственного управления. Поэтому задачам правовой регламентации этой сферы уделяется особое внимание. Новый вариант регулирования формирования НСУД – тому подтверждение.

Отметим, что содержательная часть предлагаемых поправок пока уступает тем нормам, которые постулировались в ранее подготовленном законопроекте о НСУД, закрепляющем помимо понятийного аппарата цели и задачи формирования и функционирования НСУД, ее элементы, прописывающего порядок организации обработки госданных и систематизирующего полномочия Правительства РФ и иных уполномоченных органов власти в этой сфере. Хотя если учесть, что в планах по формированию и развитию НСУД упоминается и о самостоятельном законе о НСУД, и о корреспондирующих ему поправках в Закон № 149-ФЗ, не исключено, что работа над отдельным федеральным законом также будет продолжена. Но в любом случае потребуется приведение в соответствие этих двух документов, поскольку имеющиеся их редакции пока содержат ряд противоречий.

В случае одобрения рассматриваемого законопроекта о поправках в Закон № 149-ФЗ принятый на его основе закон вступит в силу через полгода после его официального опубликования. Таким образом, у законодателя с момента принятия поправок и до начала действия новых законоположений будет время исправить все неточности и восполнить законодательные пробелы.

_____________________________

¹ С текстом законопроекта "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" в части формирования национальной системы управления данными" и материалами к нему можно ознакомиться на федеральном портале проектов нормативных правовых актов (ID: 04/13/04-21/00115660).