(1).jpg)
Представитель Аппарата Госдумы Елена Орлова: "Необходим отдельный закон о порядке принятия нормативных актов"
 |
По оценке экспертов, законодательный процесс в России в настоящее время урегулирован лишь в общих чертах. Действующий специальный федеральный закон касается только вопроса вступления в силу нормативных актов (Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"). И даже из его положений есть существенные исключения – в отдельных отраслях законодательства предусмотрен собственный порядок вступления законов в силу, например, в налоговом законодательстве (ст. 5 Налогового кодекса).
В связи с этим, по мнению заместителя начальника отдела законодательной техники и систематизации законодательства Правового управления Аппарата Государственной Думы Елены Орловой, закон, посвященный принятию нормативных актов "естественно необходим". Она озвучила свою позицию в ходе семинара-совещания "Роль правовой и лингвистической экспертиз в повышении качества закона", которое прошло вчера в Совете Федерации. Ведь если отдельный закон примут, госорганы получат в распоряжение акт, которым можно было бы руководствоваться в работе. Что интересно, подобный законопроект, по словам эксперта, был внесен в Госдуму еще в 1996 году, но его сняли с рассмотрения в 2004 году.
В то же время Елена Орлова признала, что даже если закон о порядке принятия нормативных актов и примут, он не решит все проблемы законотворчества. Однако можно ожидать, что он хотя бы введет единые правила для участников этой деятельности. По словам начальника отдела правовой и лингвистической экспертиз Правового управления Аппарата Совета Федерации Тамары Крестьяниновой, все участники законотворческого процесса сегодня чувствуют необходимость в принятии подобного документа. Правда, в настоящее время, по данным эксперта, активная работа в этом направлении не ведется, и специалисты в сфере законотворчества работают, ориентируясь, в частности, на регламенты, инструкции по делопроизводству и методические рекомендации.
В то же время не исключено, что такой закон до сих пор не принят из-за сложности формализации отдельных аспектов разработки и оценки законопроектов. Тамара Крестьянинова отметила, что, в частности, лингвистическую экспертизу непросто урегулировать при помощи четких формулировок закона. Даже определение такой экспертизы, по ее мнению, трудно подобрать – оно либо получается слишком простым, либо слишком наукообразным. Кроме того, она тесна связана с юридической экспертизой, поэтому непросто их четко разграничить, а также определить степень ответственности юриста и лингвиста, работавших над одним и тем же проектом. "Грош цена юристу, труд которого испортили лингвисты, и наоборот, с одной стороны. С другой стороны, если лингвисты хотят отвечать только за то, что слово "корова" пишется не через "а", тогда это корректорская вычитка, а не лингвистическая экспертиза", – обратила внимание эксперт. Исходя из этого, можно предположить, что лингвисты занимаются не только корректировкой закона с точки зрения соответствия нормам русского языка, но и научным редактированием.
Единой методики проведения лингвистической экспертизы, как рассказала Тамара Крестьянинова, сегодня нет. Но специалисты проводят детальный анализ закона – оценивают его содержание, общую структуру, логику изложения, единство подходов к наименованиям статей, частей, разделов и глав с точки зрения их стилистического строения. Причем анализ происходит последовательно – от крупных блоков к мелким, вплоть до статей. Особое внимание эксперты обращают на структуру статьи и отсылочных норм, поскольку учитывают то, что рано или поздно в нее внесут изменения. Отдельно редакторы оценивают терминологию законопроекта – проверяют на отсутствие внутренних противоречий и соответствие федеральному законодательству в целом. В последнем случае, правда, оценка также может вызвать затруднения, так как в некоторых нормативных актах применяется формулировка "для целей настоящего закона используются следующие понятия и термины". То есть в конкретном акте терминология может отличаться той, которая используется в законодательстве.
Также лингвисты предъявляют требования к языку закона – нормы должны быть изложены ясно, однозначно и кратко. При этом Тамара Крестьянинова особо отметила, что язык закона в целом можно сделать "живее", но законодательство при этом должно оставаться цельным. Она добавила, что не всегда новые веяния могут полностью заместить уже устоявшийся порядок.
Несмотря на отсутствие нормативно-правовой базы сегодня ведется тщательная работа и при проведении правовой экспертизы законопроектов. О ее особенностях рассказала заместитель начальника Правового управления Аппарата Совета Федерации Зульфия Нигматуллина. Проекты законов оцениваются на разных стадиях, в частности, до и после принятия в первом чтении. Эксперты оценивают концепцию законопроекта, то есть его основную идею, а также цель и предмет правового регулирования. В ходе анализа они определяют круг лиц, на которых будущий закон будет направлен, их новые права, обязанности и полномочия. Также эксперты определяют, нужна ли для реализации той или иной идеи именно форма федерального закона. Нередко, по словам Зульфии Нигматуллиной, они приходят к выводу, что предлагаемые инициатором идеи могут быть выражены в подзаконных актах и не потребуют принятия самостоятельного закона.
В ходе правовой экспертизы также определяется, соответствует ли законопроект Конституции РФ, основным отраслевым законодательным актам, кодексам и иным законам. Положения законопроекта также не могут противоречить друг другу. Кроме того, специалисты обращают внимание на соответствие проектируемых норм критериями определенности и ясности – чтобы исключить различное понимание и толкование. Они проводят анализ законопроекта в том числе с точки зрения соблюдения логической последовательности изложения текста, правильного использования официальных наименований, основных понятий и обозначающих их терминов. Учитывается и правоприменительная практика – прежде всего правовые позиции КС РФ и иных федеральных судов.
В целом правовая экспертиза, как сказала Нигматуллина, помогла повысить качество нормативных актов, в том числе закона о реновации столичного жилья – когда он еще рассматривался как законопроект, у экспертов возникли существенные замечания правового характера. В проекте было указано, что органы власти субъекта могут утверждать примерную форму договора о предоставлении жилья. Эксперты заметили, что такое положение недопустимо, так как особенности договорных отношений урегулированы Гражданским кодексом. Сегодня в этом законе указано, что договоры подлежат заключению в соответствии с гражданским законодательством (ст. 7.3 Федерального закона от 1 июля 2017 г. № 141-ФЗ).
Вместе с тем, несмотря на то, что лингвистическая и правовая экспертизы законопроектов предполагают проведение столь значительного объема работы, профессиональное сообщество констатирует низкое качество отдельных законов и необходимость совершенствования существующих процедур. Проблемой в создании качественного закона, по словам заместителя Руководителя Аппарата Совета Федерации, начальника Правового управления Екатерины Егоровой, может стать избыточность правового регулирования общественных отношений и перегруженность законодательства дублирующими нормами. "Необходимо помнить также о том, что любой нормативно-правовой акт, в том числе имеющий форму закона, должен прежде всего отвечать требованиям русского языка. К сожалению, в действующем законодательстве немало примеров, когда текст закона перегружен и словесно, и терминологически, допускает неоднозначную его интерпретацию, а соответственно и применение", – добавила она.
