Развитие природоохранного законодательства как необходимый фактор устранения экологических проблем в России

24 апреля в 13-00 в Центре информационных технологий компании "Гарант" состоялось интернет-интервью с председателем Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по природным ресурсам, природопользованию и экологии Наталией Владимировной Комаровой.

Тема интернет-интервью: "Развитие природоохранного законодательства как необходимый фактор устранения экологических проблем в России".

В подготовке стенограммы принимает участие журнал "Законодательство".

Ведущая интернет-интервью - Нифталиева Татьяна (компания "Гарант").

Добрый день, уважаемые дамы и господа! Здравствуйте, уважаемая интернет-аудитория! Мы начинаем наше интернет-интервью. Разрешите представить нашу гостью - Наталью Владимировну Комарову, председателя Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по природным ресурсам, природопользованию и экологии.

Уважаемая Наталья Владимировна, позвольте поблагодарить вас за то, что нашли время прийти сегодня на наше интернет-интервью.

Ведущая: Для удобства мы разбили вопросы на блоки. И первый блок посвящен вопросам, касающимся состояния и перспектив развития российского экологического законодательства. Наталья Владимировна, каковы в настоящее время наиболее приоритетные направления деятельности Комитета?

Комарова Н.В.:
В настоящее время Комитет ведет работу над проектами федеральных законов N 111730-5 "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности" и N 111741-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения энергетической и экологической эффективности российской экономики", которые были приняты в первом чтении 21 ноября 2008 года.
Принятие законопроектов будет способствовать решению задач, поставленных в Указе Президента Российской Федерации от 4 июня 2008 года N 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики" - снижение к 2020 году энергоемкости валового внутреннего продукта Российской Федерации не менее чем на 40 процентов по сравнению с 2007 годом, обеспечение рационального и экологически ответственного использования энергии и энергетических ресурсов. Следует отметить, что законопроекты направлены на регулирование правоотношений, обеспечивающих энергосбережение, энергетическую эффективность процессов и устройств, рациональное использование природных ресурсов и снижение негативного воздействия на окружающую среду.
Еще одним из приоритетных направлений является работа над проектом Федерального закона N 66299-5 "Об охоте". В настоящее время в сфере охоты и ведения охотничьего хозяйства действует несколько сотен подзаконных актов, изданных еще органами государственной власти СССР и РСФСР с 1932 года. Указанные акты не систематизированы. Отсутствие специального закона вынуждает субъекты Российской Федерации принимать собственные нормативные правовые акты, нормы которых нередко противоречат федеральному законодательству, затрагивают вопросы исключительного ведения Российской Федерации, что не позволяет создать стабильную правоприменительную практику в данной сфере. Законопроект "Об охоте", принятый Государственной Думой в первом чтении в июле 2008 года, отражает специфику общественных отношений, фактически сложившихся в настоящее время в сфере охоты и ведения охотничьего хозяйства и призван создать законодательные основы ведения охотничьего хозяйства на территории Российской Федерации.
28 января 2009 года в первом чтении принят проект Технического регламента "Пищевая продукция из водных биоресурсов". В настоящий момент в Комитете ведется работа по его подготовке ко второму чтению. Указанный законопроект направлен на обеспечение безопасности пищевой продукции из водных биоресурсов при производстве, хранении, перевозке, реализации и утилизации.

Ведущая: Спасибо, Наталья Владимировна. Следующий вопрос от Коноваловой Елены Алексеевны из Брянской области. Расскажите, пожалуйста, об основных тенденциях развития экологического законодательства в России и его соответствии европейским стандартам экологического права. Насколько в процессе законотворчества законодателям удается учитывать общепризнанные международные нормы и реальную ситуацию в нашей стране, особенности состояния окружающей природной среды в регионах России?

Комарова Н.В.:
В Конституции РФ закреплено, что международные правовые акты являются неотъемлемым элементом правовой системы Российской Федерации и имеют высшую юридическую силу. Поэтому вопросы гармонизации российского и зарубежного законодательства, безусловно, актуальны. При этом важно, чтобы применение международных стандартов не создавало дополнительные препятствия для экономического роста нашей страны. Перенимая международный опыт, необходимо учитывать национальные интересы.
Конечно, при работе с законопроектами Комитет старается учитывать общепризнанную международную терминологию, опираться на опыт зарубежных стран. В официальных мероприятиях Комитета - круглых столах, парламентских слушаниях принимают участие и зарубежные коллеги, мнение которых всегда интересно. Россия ратифицировала ряд международных конвенций, выполнение обязательств по которым, несомненно, требует развития законодательства. Возьмем, например Киотский протокол. Безусловно, вопросы изменения климата очень важны и мы не вправе отказывается от своих обязательств и не принимать участия в их обсуждении, но, как я уже сказала, про национальные интересы забывать не стоит. В первом чтении принят проект федерального закона "О гражданской ответственности за причинение ядерного ущерба и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Этот законопроект разработан в связи с принятием и ратификацией Российской Федерацией Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб (1963 года).

Ведущая: Спасибо за ответ. Наталья Владимировна, как на законодательном уровне закреплен вопрос информирования населения о состоянии экологии и мероприятиях, направленных на обеспечение экологической безопасности, предотвращение негативного техногенного воздействия на окружающую среду и ликвидацию экологического ущерба?

Комарова Н.В.:
Требование о предоставлении экологической информации населению закреплено в ряде нормативных правовых актов. В первую очередь, в Конституции Российской Федерации. В соответствии со статьей 42 Конституции "каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением". Это положение содержится и в ряде федеральных законов. Так, Федеральным законом "Об охране окружающей среды" к основным принципам охраны окружающей среды отнесен принцип соблюдения права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством. Обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.
Статьей 11 указанного закона установлено, что каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.
При этом граждане имеют право направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране.
Аналогичное требование об обеспечении граждан информацией установлено Федеральным законом "Об охране атмосферного воздуха". В соответствии со статьей 29 этого Закона граждане, юридические лица и общественные объединения имеют право на информацию о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении, а также об источниках загрязнения атмосферного воздуха и вредного физического воздействия на него.

Ведущая: Планируется ли разработка комплекса законов в сфере охраны окружающей среды и природопользования, дающих гарантию на уменьшение техногенного воздействия на окружающую среду? Спрашивает Степанова Елена из города Орла.

Комарова Н.В.:
Законодательство Российской Федерации в области охраны окружающей среды сегодня позволяет обеспечивать сохранение качества окружающей среды в Российской Федерации. В него входят следующие федеральные законы: "Об охране окружающей среды", "Об охране атмосферного воздуха", "Об экологической экспертизе", "Об особо охраняемых природных территориях", "О гидрометеорологической службе", "Об отходах производства и потребления" и ряд других. Основной проблемой в этом случае является обеспечение соблюдения требований указанных законов.
Конечно, развивать законодательство надо, причем не обязательно за счет принятия новых законов. Возможно внесение изменений в действующие законы. Так, 30 декабря 2008 года был принят Федеральным законом N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Указанным законом внесены изменения в целый ряд действующих федеральных законов, в том числе в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", "Об экологической экспертизе" и другие. В настоящее время разрабатываются проекты федеральных законов "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения энергетической и экологической эффективности" и "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности".

Ведущая: Спасибо. Лепихин Анатолий из Самары спрашивает. Слышал о внесении поправок в Лесной кодекс РФ. Пожалуйста, расскажите о наиболее важных и существенных изменениях лесного законодательства. Что именно предполагается изменить?

Комарова Н.В.:
15 марта 2009 года Президент России Дмитрий Медведев подписал Федеральный закон "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", принятый Государственной Думой 11 февраля и одобренный Советом Федерации 4 марта. Он поможет решить наиболее острые проблемы в правовом регулировании лесных отношений, в том числе, выявленные правоприменительной практикой.

Во-первых, внесены системные поправки в Лесной кодекс, Земельный кодекс, Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", Федеральный закон "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", направленные на оптимизацию правового режима использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных в зеленых зонах. Суть изменений заключается в отказе от содержащегося в действующем земельном законодательстве определения зеленой зоны как части пригородной зоны. Теперь она рассматривается исключительно как категория защитных лесов. При этом правовой режим лесопарковых и зеленых зон, разграничение полномочий по определению их площади, границ и функционального зонирования устанавливается непосредственно в Лесном кодексе.

Кроме того, изменениями в статью 11 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" признаются утратившими силу нормы, ограничивающие возможность перевода защитных лесов, на которых расположены зеленые зоны, случаями строительства линейных объектов и создания аэродромов. Теперь лесные участки в составе земель лесного фонда, на которых расположены зеленые зоны, можно переводить в земли иных категорий во всех предусмотренных частью 1 статьи 11 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" случаях. Их всего три: организация особо охраняемых природных территорий; установление или изменение черты поселения; размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. Вместе с тем, чтобы не допустить ситуации, когда потребности и "строительные аппетиты" начнут перекрывать кислород жителям мегаполисов, в новой редакции статьи 105 Лесного кодекса мы предусмотрели норму о том, что не допускается изменение границ лесопарковых зон и зеленых зон, которое может привести к уменьшению их площади. Это означает, что перевод соответствующих лесных участков в земли иных категорий возможен только при условии включения в состав зеленых зон равноценных лесных участков.

Предложенный подход к определению правового режима зеленых зон позволит соблюсти баланс между необходимостью развития территорий, транспортной, энергетической и иных инфраструктур, интересами хозяйствующих субъектов и природоохранными требованиями. Во-вторых, урегулированы вопросы, связанные с осуществлением в защитных лесах вырубки лесных насаждений при использовании их в целях недропользования, создания водохранилищ, гидротехнических сооружений и линейных объектов. Ст. 21 Кодекса дополнена частью 51, в соответствии с которой возможность осуществления таких вырубок в защитных лесах ставится в зависимость от допустимости создания в них соответствующих объектов, что определяется правовым режимом этих лесов.

На практике это будет означать, что вырубка лесных насаждений в лесопарковых зонах и зеленых зонах будет возможна только для размещения гидротехнических сооружений, линий связи, линий электропередачи, подземных трубопроводов. Создание иных объектов в зеленой зоне и, следовательно, вырубка лесных насаждений, допускаются только после исключения соответствующих земель или земельных участков из состава зеленой зоны путем изменения ее границ. Третий аспект состоит в том, что в Лесном кодексе определены критерии, на основании которых субъектами РФ устанавливается перечень исключительных случаев заготовки древесины по договорам купли-продажи лесных насаждений (это могут быть только государственные или муниципальные нужды и заготовка деревьев хвойных пород для новогодних праздников).

Изменения коснулись регулирования порядка использования лесов, в том числе защитных, для ведения сельского хозяйства в целях пчеловодства и сенокошения. В частности, изменениями в статью 38 предусматривается, что использование лесов для ведения сельского хозяйства в предпринимательских целях осуществляется на основании договоров аренды лесного участка, а в целях осуществления сельскохозяйственной деятельности гражданами для собственных нужд лесные участки предоставляются в безвозмездное срочное пользование или устанавливается сервитут. Таким образом, после вступления в силу вышеназванного Федерального закона, лесным и земельным законодательством будут полностью урегулированы проблемы использования лесов для ведения сельского хозяйства, в том числе гражданами для собственных нужд.

В новой редакции статьи 105 Лесного кодекса предусматривается возможность осуществления пчеловодства и сенокошения в зеленых зонах. Полагаем, эти виды деятельности не противоречат целевому назначению защитных лесов. При этом в целях предупреждения возможных злоупотреблений, связанных с ограничением доступа граждан на лесные участки, предоставленные в зеленых зонах для указанных целей, запрещается возводить на них изгороди.

Законом уточнено разграничение полномочий между уровнями государственной власти в части осуществления государственного лесного контроля и надзора, государственного пожарного надзора в лесах, осуществления мер пожарной безопасности и проведения лесоустройства. Кроме того, внесены изменения в статьи 96 и 97 Лесного кодекса, Федеральные законы "О пожарной безопасности" и "Об оружии". В соответствии с этими изменениями, должностные лица государственных учреждений, подведомственных федеральным органам власти и органам власти субъектов федерации, осуществляющие полномочия в области лесных отношений, наделяются правом на ношение и применение специальных средств и служебного оружия. Данные поправки направлены на повышение эффективности государственного лесного контроля и надзора и борьбы с незаконными рубками лесных насаждений и иными нарушениями лесного законодательства.

Ведущая: Наталья Владимировна, планируется ли законодательное изменение статуса водоохранных зон, а именно: будет ли разрешено собственникам недвижимости, расположенной на территории водоохранных зон, выкупать земли водоохранных зон в свою собственность? Вопрос от Виноградовой Аллы из города Солнечногорска.

Комарова Н.В.:
Статьей 27 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность. К ограниченным в обороте рассматриваемая статья относит находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности; а также расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
Кроме того, запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования.
Устанавливая эти нормы, законодатель закрепляет четкие требования к соблюдению режима использования водоохранных зон и прибрежных защитных полос, устанавливая ответственность за их нарушение и признавая значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека.

Ведущая: Скажите, пожалуйста, когда будет принят Федеральный закон "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности", на основании которого должны быть разработаны региональные нормативные документы и сформированы долгосрочные целевые программы? Существует Постановление Правительства РФ от 27 января 2009 г. N" 53 "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)". В указанном Постановлении отсутствует упоминание экологического контроля производственного, общественного и др.? Устранится ли эта неточность, или это так задумано?

Комарова Н.В.:
Следует отметить, что само название Постановления Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 года N 53 - "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)" содержит ответ на этот вопрос. Задачей данного Постановления является установление порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) в Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (статья 64) в Российской Федерации осуществляется три вида экологического контроля - государственный, производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды. Порядок организации этих видов контроля различен, данным постановлением регламентироваться не может.

Ведущая: Наталья Владимировна, спасибо за ответ. Позвольте перейти к блоку вопросов, касающихся правонарушений и установления ответственности в сфере экологического законодательства. В настоящее время вопросы экологической безопасности приобретают все большую актуальность в связи с постоянным ухудшением состояния окружающей природной среды. Крупные промышленные предприятия являются объектами повышенной экологической опасности и оказывают на нее крайне негативное воздействие. В связи с чем возникает вопрос. Какие проводятся мероприятия, направленные на выявление и сокращение источников выбросов опасных веществ в атмосферный воздух? Какие меры принимаются к субъектам, нарушающим установленные законодательством требования?

Комарова Н.В.:
Источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух выявляются в ходе проведения государственного экологического контроля, проводимого федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, а также при проведении государственного экологического мониторинга. В соответствии со статьей 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды" государственные инспектора в области охраны окружающей среды имеют право в установленном порядке: посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами; проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды. При выявлении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды государственные инспектора имеют право предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля, а также привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение. Отношения в области организации и проведения государственного контроля над охраной атмосферного воздуха регулируются также Федеральным законом "Об охране атмосферного воздуха". В соответствии со статьей 24 указанного закона государственный контроль над охраной атмосферного воздуха должен обеспечить соблюдение: условий, установленных разрешениями на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на него; стандартов, нормативов, правил и иных требований охраны атмосферного воздуха, в том числе проведения производственного контроля над охраной атмосферного воздуха; режима санитарно-защитных зон объектов, имеющих стационарные источники выбросов вредных веществ в атмосферный воздух; выполнения федеральных целевых программ охраны атмосферного воздуха, программ субъектов Российской Федерации охраны атмосферного воздуха и выполнения мероприятий по его охране.

В соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях за совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться следующие административные наказания: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности. Наказание за экологические преступления установлены Уголовным кодексом Российской Федерации.

Ведущая: Как складывается судебная практика по делам о правонарушениях и преступлениях в сфере природопользования? Ведется ли какая-либо статистика по этим делам?

Комарова Н.В.:
Статистика, несомненно, ведется. Еще в 2005 году в планово-аналитическом отделе Управления по надзору в сфере недропользования Федеральной службы по надзору в сфере природопользования организована работа по обобщению и учету данных о постановлениях об административных правонарушениях в сфере природопользования, выдаваемых государственными инспекторами Росприроднадзора и его территориальных органов.

Ведущая: На законодательном уровне неоднократно обсуждался вопрос ужесточения российского природоохранного законодательства. Поддерживаете ли вы данную идею? Планируется ли внесение изменений в действующее законодательство в части усиления уголовной и административной ответственности за нарушение экологических норм?

Комарова Н.В.:
В настоящее время законодательством Российской Федерации предусмотрены различные виды ответственности за нарушение природоохранного законодательства. Такая ответственность предусмотрена как Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, так и Уголовным кодексом Российской Федерации. Однако, наказание за совершенное правонарушение и сегодня далеко не всегда адекватно ущербу, наносимому им окружающей среде. Штрафы, которые предусмотрены Кодексом об административных правонарушениях, часто крайне незначительны. Например, для предприятий, имеющих миллионные прибыли, штраф за нарушение правил эксплуатации, неиспользование сооружений, оборудования или аппаратуры для очистки газов и контроля выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, которые могут привести к его загрязнению, либо использование неисправных указанных сооружений, оборудования или аппаратуры для юридических лиц, как и для небольшого предприятия, составляет от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей. За нарушение условий специального разрешения на выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него юридическими лицами предусмотрен штраф от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.

Как Вы видите, такой штраф не может стимулировать промышленный гигант внедрять дорогие современные технологии. Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии принимает меры по приведению нормативной базы в соответствие с требованиями обеспечения охраны окружающей среды. Так, в соответствии с принятым в декабре 2008 года Федеральным законом N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", повышены размеры штрафов за нарушение законодательства в области обращения с отходами производства и потребления. В частности, административный штраф за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления, сумма которого составляла от десяти тысяч до ста тысяч рублей, в настоящее время составляет от ста тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей. Однако наказание не должно являться основным стимулом соблюдения требований законодательства в области охраны окружающей среды.

Нужно сочетать различные методы обеспечения охраны окружающей среды. При регулировании деятельности во все времена старались применять так называемую политику "кнута и пряника" и наше время не исключение. Следует предусматривать экономическое стимулирование внедрения экологически безопасных технологий, сокращение ресурсо- и энергоемкости производства, сокращение образования всех видов отходов. Действующее законодательство предусматривает наличие таких льгот, но в данный момент они слабо используются и недостаточны. Необходимо совершенствовать и систему платы за негативное воздействие на окружающую среду. Государственной Думой принят в первом чтении проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения энергетической и экологической эффективности", предусматривающий внесение изменений в бюджетное и налоговое законодательство Российской Федерации в части стимулирования экологически безопасной деятельности физических и юридических лиц. Этим же законопроектом устанавливаются требования, обеспечивающие широкое использование наилучших существующих технологий, экологического аудита, внедрение экологического страхования хозяйственной и иной деятельности, совершенствование системы платы за негативное воздействие на окружающую среду и другие методы.

Ведущая: Лебедева Ирина Яковлевна из Москвы пишет: "В одном из ваших интервью читала, что наряду с ужесточением ответственности за нанесение ущерба природе, можно было бы применять поощрение. Какие виды поощрения, на ваш взгляд, для России являются наиболее приемлемыми? Получила ли данная идея законодательное закрепление?"

Комарова Н.В.:
Давайте рассмотрим данный вопрос на конкретном примере. В современных условиях ужесточения экологических требований к производственным процессам (ратификация многими странами и, в том числе, Киотского протокола) назрела необходимость решения проблемы утилизации попутного нефтяного газа (ПНГ). В ежегодном Послании Федеральному Собранию в 2007 году Президент Российской Федерации отметил, что в России на нефтяных промыслах сжигается по самым минимальным оценкам более 20 млрд. м3 ПНГ в год, и указал на необходимость создания соответствующей системы учета, увеличения экологических штрафов, а также высказался за ужесточение лицензионных требований к недропользователям. По подсчетам Минприроды России, из 55 млрд.м3 ежегодно извлекаемого ПНГ, в переработку направляется 26%, 27% газа сжигается в факелах и 47% используется компаниями-недропользователями на нужды промыслов, либо списывается на технологические потери. Потери экономики России от такого нерационального использования ПНГ составляют более 13 млрд. долларов США в год (стоимость высококачественных жидких углеводородов, пропана, бутана и сухого газа, производимых при переработке ПНГ).

Ответственность уже усилена Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 января 2009 г. N 7 "О мерах по стимулированию сокращения загрязнения атмосферного воздуха продуктами сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках". В качестве поощрения в данном случае можно использовать, во-первых, налоговые и таможенные преференции для предприятий, реализующих проекты по рациональному использованию ПНГ, и, во-вторых, снижение НДПИ на добычу нефти при достижении нефтяной компаний более 95% утилизации ПНГ по лицензионному участку. Законодательного закрепления в полной мере идея преференций пока не получила, однако, уже сейчас в Государственной Думе на рассмотрении находится проект Федерального закона N 160401-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам эффективного использования нефтяного (попутного) газа". В данном документе предусматриваются и карательные (административная ответственность за выброс вредных веществ в атмосферный воздух без специального разрешения) и поощрительные механизмы (понижающий коэффициент к НДПИ и таможенные льготы).

Ведущая: На сегодняшний день существует проблема низкого уровня экологического образования. Какую стратегию должно выработать государство для обеспечения населения необходимой информацией о состоянии экологического состояния всех природных объектов мира, особенно лесной флоры и фауны?

Комарова Н.В.:
Основы государственного регулирования в области экологической культуры и экологического образования закреплены в главе 8 "Экологическая культура" Федерального закона от 10.01.02 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Согласно положениям указанной главы, в целях формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды устанавливается система всеобщего и комплексного экологического образования, включающая в себя дошкольное и общее образование, среднее, профессиональное и высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование, профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов, а также распространение экологических знаний, в том числе, через средства массовой информации, музеи, библиотеки, учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма. В дошкольных образовательных учреждениях, общеобразовательных учреждениях и образовательных учреждениях дополнительного образования независимо от их профиля и организационно-правовых форм осуществляется преподавание основ экологических знаний.

В целях формирования экологической культуры в обществе, воспитания бережного отношения к природе, рационального использования природных ресурсов осуществляется экологическое просвещение посредством распространения экологических знаний об экологической безопасности, информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов. Экологическое просвещение, в том числе, информирование населения о законодательстве в области охраны окружающей среды и законодательстве в области экологической безопасности, осуществляется органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, средствами массовой информации, а также образовательными учреждениями, учреждениями культуры, музеями, библиотеками, природоохранными учреждениями, организациями спорта и туризма, иными юридическими лицами.

Таким образом, экологическая культура, экологическое воспитание и экологическое образование тесно взаимосвязаны. Развитию в обществе экологической культуры будут способствовать самостоятельное повышение гражданами уровня личной экологической культуры и экологическое самообразование.

Ведущая: Существуют ли на современном этапе экономические механизмы, создающие материальную заинтересованность природопользователей в ресурсосбережении и охране природной среды? Какова научно-теоретическая база эколого-экономического регулирования? Вопрос от Павла Николаевича Сабурова из города Москвы.

Комарова Н.В.:
На сегодняшний день, к сожалению, четко выраженных экономических механизмов понуждения природопользователя к рациональной природоохранной деятельности не существует. Хотя можно отнести к основным инструментам экономических механизмов, действующих в настоящее время, следующие меры: платежи за право пользования природными ресурсами, платежи, идущие на цели воспроизводства и охраны природных ресурсов и объектов, компенсационные платежи в возмещение вреда, причиненного природной среде разрешенной деятельностью, штрафные санкции за несоблюдение экологических требований, принимаемых на себя природопользователями в процессе разрешенной деятельности, и, наконец, штрафные санкции, применяемые в административном порядке к нарушителям природоохранного законодательства. Перечисленные меры закреплены в нормативных правовых актах, но являются, скорее, экономическими санкциями, а не поощряющим инструментом ресурсосбережения и охраны окружающей среды. Таким образом, здесь мы касаемся другого базового элемента, без которого развитие системы сохранения природных ресурсов не будет иметь развития - системы экономических инструментов, с помощью которых можно решать эти задачи.

Что касается второй части вопроса, то следует отметить следующее: эколого-экономическое регулирование является основным, главным принципом концепции устойчивого развития общества, т.е. такой модели социально-экономического развития, при реализации которой удовлетворение жизненных потребностей нынешнего поколения людей достигается без лишения такой возможности будущих поколений. Концепция эколого-экономического развития предполагает соблюдение баланса между экономическими интересами и экологической выносливостью природной среды, а критерий экологической надежности выбираемых решений при капитальных инвестициях является определяющим. В экологической политике происходит переход от устранения последствий загрязнений к их профилактике и предупреждению.

Ведущая: Скажите, пожалуйста, планируется ли в будущем проводить политику использования европейских нормативных актов в области экологии или все останется без изменения: ПДК самые жесткие в мире, а реки и атмосфера загрязнены так, что это отражается на здоровье населения страны. Нынешняя система нормирования в сфере охраны окружающей среды привела к коррумпированности всех природоохранных органов. Изучается ли опыт Евросоюза по экологическому нормированию? Будет ли меняться эта система? Или она всех устраивает?

Комарова Н.В.:
В России есть система нормирования. Да, она не совершенна и во многом требует пересмотра. Европейский опыт в данной области, безусловно, необходимо анализировать. Немаловажно при этом учитывать и другое. Направляя свои усилия на совершенствование системы нормирования, не следует забывать и про совершенствование экологического контроля и надзора, экономическое регулирование отношений в области охраны ОС, использование таких инструментов, как экологическое страхование, экологический аудит, сертификация.

Ведущая: Существует ли методика расчета количества и стоимости компенсационных посадок зеленых насаждений? Предусматриваются ли меры по формированию целевых статей расходов муниципальных бюджетов за счет экологических платежей?

Комарова Н.В.:
В соответствии со статьей 61 Федерального закона "Об охране окружающей среды" охрана зеленого фонда городских и сельских поселений предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. Приказом Госстроя РФ от 15.12.1999 N 153 утверждены Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации. В соответствии с указанными Правилами выделяются три основных категории озелененных территорий, каждая из которых имеет свои особенности по отношению к гражданскому обороту, режимам пользования и способам хозяйствования, а именно:

1) озелененные территории общего пользования - территории, используемые для рекреации всего населения города (в крупнейших городах-"миллионерах" - жителей планировочных и жилых районов). Расчет потребности в них рассчитывается на все городское население или население планировочного или жилого района плюс так называемое "временное население" - приезжие, туристы, иногородние торговцы и т.д.;

2) озелененные территории ограниченного пользования. Это территории в пределах жилой, гражданской, промышленной застройки, территорий и организаций обслуживания населения и здравоохранения, науки, образования, рассчитанные на пользование определенными группами населения;

3) озелененные территории специального назначения: санитарно-защитные, водоохранные, защитно-мелиоративные зоны, кладбища, насаждения вдоль автомобильных и железных дорог, питомники, цветочно-оранжерейные хозяйства, территории, подпадающие под действие Федерального закона "Об особо охраняемых территориях". Расчет потребности в озелененных территориях данной категории ведется с учетом их функционального назначения.

Объекты, входящие в 1 категорию, имеют самостоятельное финансирование и входят в титульный список проектирования и строительства как самостоятельные объекты и финансируются из городского бюджета. Объекты, входящие во 2 категорию, финансируются за счет того объекта, при котором они создаются. Озеленение микрорайонов, кварталов, групп жилых домов, отдельных зданий и сооружений входит в стоимость общестроительных и проектных работ как раздел сводной сметы. Эти расходы могут быть выделены из сводной сметы в локальные сметы, используются строго по назначению. Озеленение территорий промышленных и научно-производственных организаций осуществляется за их счет. Объекты, входящие в 3 категорию, могут иметь адресное финансирование или финансироваться как объекты озеленения ограниченного пользования. В данном документе содержатся также ориентировочные нормы посадки деревьев и кустарников на единицу площади в зависимости от назначения, вида объекта и природно-климатического района России.

В развитие вышеназванных положений федерального законодательства в ряде субъектов Российской Федерации приняты региональные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы охраны зеленого фонда поселений. В частности, в Воронежской области действует Закон Воронежской области от 10.10.08 N 83-ОЗ "Об охране зеленых насаждений в населенных пунктах Воронежской области". Данный областной закон содержит специальную статью (статья 19) "Компенсационное озеленение", в соответствии с которой компенсационное озеленение производится на территории того населенного пункта, где были повреждены или уничтожены зеленые насаждения. Количество единиц высаживаемых растений и занимаемая ими площадь не должны быть меньше исходных. Компенсационное озеленение производится за счет средств физических или юридических лиц, в интересах которых либо вследствие противоправных действий которых произошло повреждение или уничтожение зеленых насаждений.

Размер компенсационного озеленения в случаях правомерного уничтожения и повреждения зеленых насаждений (установлены частью 1 статьи 18 настоящего Закона Воронежской области) зависит от обеспеченности населенного пункта зелеными насаждениями. Если обеспеченность населенного пункта зелеными насаждениями превышает 6 квадратных метров на одного жителя, то компенсационное озеленение проводится в том же объеме и теми же или более ценными породами на территории данного населенного пункта. Если обеспеченность населенного пункта зелеными насаждениями составляет меньше 6 квадратных метров на одного жителя или доступность зеленых насаждений для жителей ближайших к месту уничтожения зеленых насаждений жилых домов превышает 300 метров, то компенсационное озеленение проводится в двукратном объеме теми же или более ценными породами на территории данного населенного пункта.

Ведущая: Наталья Владимировна, спасибо за столь подробный ответ. Следующий вопрос. Что такое федеральный фонд резервных месторождений? Какие участки в него входят?

Комарова Н.В.:
Если быть совсем точным, фонд резервных участков недр, а не месторождений. Конкретной дефиниции в законодательстве нет, однако по смыслу статьи 22 Закона Российской Федерации "О недрах" следует понимать то, что федеральный фонд резервных участков недр - это фонд недр, сформированный из не предоставленных в пользование участков, содержащих стратегические и дефицитные виды полезных ископаемых. Решения о включении участков недр в федеральный фонд резервных участков недр и об исключении из него участков недр принимаются Правительством Российской Федерации. Порядок формирования федерального фонда резервных участков недр должен был быть установлен Правительством Российской Федерации еще в конце прошлого года, однако до настоящего времени данный акт не издан. Таким образом, из-за отсутствия необходимого порядка в федеральный фонд резервных участков недр пока не включено ни одного участка.

Ведущая: Расскажите, пожалуйста, существует ли на данный момент какая-либо система, направленная на развитие энергосберегающих технологий? Есть ли какая-либо нормативная база, регулирующая эту проблему? Вопрос от Лазаревой Раисы Евгеньевны из Твери.

Комарова Н.В.:
Работая над законопроектами "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности" и "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения энергетической и экологической эффективности российской экономики", мы тщательно проанализировали современный уровень правового регулирования и государственного управления в данной сфере. Даже учитывая тот факт, что с момента принятия действующего закона "Об энергосбережении" прошло 13 лет, и многое за этот период изменилось в экономике, серьезно шагнуло вперед смежное законодательство, стоит признать, что в самом законе много пробелов и большинство его норм так и остались "спящими". Фрагментарно урегулированы вопросы о надзоре в сфере энергосбережения, нет четкости в определении состава правонарушения и ответственности за него, администрирующие процедуры не прозрачны. Планирование энергосбережения до сих пор не применяется, учет потребления энергии характеризуется неполнотой покрытия, низкой достоверностью из-за отсутствия методической базы, множественностью форм статистической отчетности. Данные учета не интегрированы в систему государственного управления. Из инструментов нормирования в соответствии с законом "Об энергосбережении" действует лишь требование об обязательной сертификации энергопотребляющей продукции любого назначения и энергетических ресурсов на соответствующие показатели энергоэффективности. Нормирование расходов топлива для целей электро- и теплогенерации, а также потери в сетях, осуществляется ведомственными актами Минэнерго. И это далеко не полный перечень тех проблем, которые делают неэффективным государственное управление в данной сфере.

Ведущая: Электросетевое предприятие при осуществлении своей деятельности для содержания линий электропередач производит регулярные расчистки трасс от поросли, а при строительстве новых линий - сплошные рубки в пределах охранной зоны ЛЭП, что разрешено ст. 21 ЛК. Возникают вопросы о механизме применения норм ЛК на практике:
1. если вырубленная в охранной зоне поросль и деловая древесина - собственность государства, как с ней можно обращаться далее? Так как поросль не представляет никакой ценности и считается отходом, какие правовые основания у электросетевого предприятия для ее утилизации?
2. следует ли из п. 5 ст. 21. ЛК, что сплошной вырубке в охранной зоне подлежат деревья любого качества (возраст, порода), даже занесенные в Красную книгу?

Комарова Н.В.:
Кроме норм Лесного кодекса Российской Федерации вопросы вырубки деревьев, кустарников и лиан в охранных зонах соответствующих объектов регулируются также Правилами использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, утвержденными приказом Министерства природных ресурсов РФ от 17.04.2007 N 99. Указанным актом, в частности, предусмотрено, что допускается периодическая расчистка трасс линий электропередачи (далее - ЛЭП) и связи от древесной и кустарниковой растительности высотой более 4 метров путем ее вырубки, уничтожения химическим или комбинированным способом. При этом отдельные деревья или группы деревьев, растущие вне просеки и угрожающие падением на провода или опоры ЛЭП и связи, должны своевременно вырубаться. В опушках леса, примыкающих к ЛЭП или линиям связи (охранных зонах), в обязательном порядке убираются зависшие деревья.

Кроме того, указанными Правилами установлено, что в охранных и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации линейных объектов, рубка лесных насаждений осуществляется в соответствии с установленным режимом указанных зон, по согласованию с предоставившими в пользование лесной участок органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их компетенции, определенной в соответствии со статьями 81 - 84 Лесного кодекса Российской Федерации.

В отсутствие нормативного правового акта Правительства Российской Федерации о порядке реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со статьями 43-46 Лесного кодекса Российской Федерации, в целях обеспечения сохранности полученной древесины, принадлежащей в соответствии с частью 2 статьи 20 Лесного кодекса Российской Федерации на праве собственности Российской Федерации, а также обеспечения требований по охране и защите лесов следует руководствоваться положениями Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.07 N 417 (пункты 34 и 35) и Правил санитарной безопасности лесах, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.06.07 N 414 (п. 52).

Ведущая: Скажите, пожалуйста, сохранится ли для предприятия необходимость получения лицензии на обращение с отходами после вступления в силу положений Федерального закона от 30 декабря 2008 года N 309-ФЗ "О внесении изменений в ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты России", предусматривающих снижение административных барьеров в сфере обращения с отходами? И какие еще изменения в законодательстве в сфере обращения с отходами производства и потребления вы полагаете необходимым?

Комарова Н.В.:
В настоящее время вступил в силу Федеральный закон "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Указанный Федеральный закон направлен, в том числе, на снижение административных барьеров в области обращения с отходами в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства. Для реализации этой задачи предусмотрено изменение основных понятий, установленных Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления": отмена лицензирования деятельности по обращению с отходами 5 класса опасности и деятельности по обращению с отходами, образующимися в результате собственного производства; исключение для субъектов малого и среднего предпринимательства необходимости установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение взамен на предоставление в уведомительном порядке отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, размещении отходов. Предусмотрена также отмена получения заключения государственной экологической экспертизы для оформления лицензии на обращение с отходами. При этом сохраняется требование о прохождении государственной экологической экспертизы федерального уровня проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V класса опасности.

Отменяются явно избыточные требования о лицензировании деятельности по обращению с отходами от собственного производства и лицензировании деятельности по обращению с отходами V класса опасности (практически неопасными). Предприятия смогут накапливать отходы в течение 6 месяцев без получения лицензии на обращение с ними. Законопроект сохраняет лицензирование деятельности по использованию, обезвреживанию и т.п. отходов I - IV классов опасности, в том числе образованных и используемых в ходе собственного производства. Сохраняется и действующий порядок, когда физические и юридические лица не могут купить, например, отходы переработки древесины, табачную пыль и другие отходы для использования, поскольку не имеют лицензии на обращение с отходами. Одновременно законопроект предусматривает многократное повышение размеров административных штрафов для должностных лиц с 2000 - 5000 рублей до 10 000 - 30 000 рублей, для индивидуальных предпринимателей с 2000 - 5000 рублей до 30 000 - 50 000 рублей, для юридических лиц с 10 000 - 100 000 рублей до 100 000 - 250 000 рублей.

Ведущая: Спасибо большое, Наталья Владимировна, за интересные и исчерпывающие ответы, за то, что вы нашли время ответить на вопросы нашей интернет-аудитории. Позвольте пожелать вам успехов в вашей законотворческой деятельности.