Павел Крашенинников: "Единый гражданский процессуальный кодекс необходим, но спешить с его принятием не стоит"

В июле текущего года был принят очередной блок поправок в Гражданский кодекс – о финансовых сделках. Новые положения вступят в силу с 1 июня 2018 года (Федеральный закон от 26 июля 2017 г. № 212-ФЗ). Таким образом, на данный момент приняты 9 из 11 законопроектов, выделенных из изначально единого проекта федерального закона "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации", который стал основой для масштабной реформы ГК РФ. 

О том, будут ли приняты оставшиеся блоки поправок в ГК РФ, и дальнейших перспективах развития гражданского законодательства, а также о планах по внесению изменений в другие кодексы порталу ГАРАНТ.РУ рассказал председатель Комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству, профессор, д. ю. н., заслуженный юрист РФ Павел Крашенинников. 

Работа над поправками в ГК РФ шла в принципе нелегко. Концепция развития гражданского законодательства РФ, напомню, была утверждена 7 октября 2009 года, а в 2012 Дмитрий Медведев (на тот момент – Президент РФ) внес в Госдуму указанный выше законопроект № 47538-6. Поскольку проект предусматривал изменения в очень большое количество статей кодекса – от общих положений до норм об интеллектуальной собственности, в дискуссию оказалось втянуто все общество. Каждая группа заинтересованных лиц отстаивала свои интересы и предлагала свои поправки в соответствующие нормы. Принять какое-то единое решение было крайне сложно, поэтому законопроект и был поделен на блоки, которые постепенно, начиная с наиболее проработанных, принимались. Кстати, впервые в истории такое деление произошло уже после принятия законопроекта в первом чтении. 

Обсуждение поправок в положения о финансовых сделках оказалось одним из самых сложных – не было единой позиции с Минэкономразвития России и Минфином России. В результате получилось, что закон о коллекторах, регулирующий деятельность по возврату возникшей из денежных обязательств просроченной задолженности граждан (Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 230-ФЗ), который должен был стать логичным продолжением реформы, был принят раньше, чем сами поправки о финансовых сделках. И все же мы пришли к согласию и с министерствами, и с Банком России. Проект также выносился на обсуждение с участием системно значимых банков. Причем анализировались и непосредственно текст проекта, и риски, которые могут возникнуть в связи с принятием изменений. 

Закон вступит в силу в следующем году, и, поскольку он предусматривает не только упорядочение положений о денежных обязательствах, но и некоторые нововведения, а именно: возможность уменьшения ростовщических процентов по договору займа, договоры банковского вклада в драгоценных металлах, договоры условного депонирования (эскроу), новые положения об аккредитивах, – необходимо принять соответствующие акты Банка России. К выполнению новых норм по эскроу должен быть готов и нотариат. 

Работа по внесению изменений в нормы о финансовых сделках будет продолжаться. В частности, сейчас обсуждается введение запрета на обращение взыскания на денежные средства, находящие на социальных счетах, которые открываются для выплаты, к примеру, алиментов. Текст поправок согласован с ФССП России, но включить их в указанный выше закон не успели. 

Скажем так, основной спор касается работ по оборонным проектам. Производители оружия и ряд представителей Минобороны России выступают за особое регулирование производства военной продукции. Мы считаем, что регулирование проведения всех научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ должно быть единым, установленным в ГК РФ, а особенности госконтрактов на производство оружия можно предусмотреть в указах Президента РФ. Тема, конечно, важная, но глобального значения для всей страны не имеет, поэтому перед принятием поправок постараемся согласовать все позиции. 

С этими поправками сложнее, потому что они затрагивают всех граждан и все юридические лица. Вопросов, которые нужно решить, очень много. Например, что будет с арендой в случае введения права застройки, которое заключается в возможности использования чужого земельного участка для возведения и последующей эксплуатации здания или сооружения? Нужно все взвесить и либо предусмотреть постепенное введение в действие новых норм, либо вовсе отказаться от тех нововведений, реализация которых может привести к негативным последствиям (включая злоупотребления со стороны властей).

А вот нормы о сервитутах принимать нужно, это очевидно. Например, об установлении коммунального сервитута для размещения, эксплуатации и ремонта объектов коммунального назначения (водопроводов, газопроводов и т. д.) – во избежание случаев, когда собственники земельных участков препятствуют доступу к таким объектам даже в аварийных ситуациях. 

Нельзя не заметить, что в последнее время некоторые новые положения о вещных правах появляются не в ГК РФ, а в Земельном кодексе. Хотя хозяйствующим субъектам все равно, в каком кодексе закреплены их права, такое отрывочное регулирование разными актами вряд ли можно назвать правильным. 

Мы много лет бились за введение такой процедуры. Практика внесения изменений в кодекс заодно с поправками в определенный закон вредила качеству законов, поскольку такие проекты проходили мимо профильного комитета, не получали оценку профессиональных институтов. В случаях, когда поправки в кодекс включались в текст законопроекта ко второму чтению, а второе и третье чтение закона проводилось в один день (по действующему регламенту Госдумы это невозможно), о них вообще можно было узнать уже после опубликования принятого закона. 

Тем не менее нам удалось от этой практики уйти. В 2013 году правило о внесении изменений отдельными законами было введено в отношении Налогового кодекса и Бюджетного кодекса (Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ). С 2015 года оно действует для УК РФ и УПК РФ (Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 266-ФЗ) с одной оговоркой – разрешается вносить изменения в оба этих кодекса одним законом. Очень важно было принять решение по КоАП РФ, так как в него вносится множество поправок, и это сделано (Федеральный закон от 17 апреля 2017 г. № 69-ФЗ). Также с этого года отдельными законами должны корректироваться Гражданский кодекс (Федеральный закон от 28 декабря 2016 г. № 497-ФЗ) и Трудовой кодекс (Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 255-ФЗ). 

Отмечу, что после принятия соответствующих поправок Комитет готовит соответствующие разъяснения с указанием на введение правила о корректировке конкретного кодекса отдельными законами с определенной даты. 

Не думаю, однако, что нужно распространять данное правило абсолютно на все кодексы. Градостроительному кодексу, например, такая процедура вряд ли нужна. 

Самые высокие требования предъявляются сейчас к поправкам в УК РФ – до внесения соответствующих законопроектов в Госдуму необходимо получить отзывы на них от Правительства РФ и Верховного Суда РФ (ст. 8 Федерального закона от 13 июня 1996 г. № 64-ФЗ). Это требование было введено в период, когда любой "борец" с преступностью считал необходимым внести изменения в УК, и мы были просто завалены такими проектами. И Правительство РФ, и ВС РФ очень серьезно относятся к данной норме, поэтому мы получаем не шаблонные, а очень хорошие экспертные заключения по предусматривающим поправки в УК РФ законопроектам. 

Для других кодексов установить столь высокую планку вряд ли получится. Даже если предложить такую идею, субъекты права законодательной инициативы ее не поддержат. Поэтому для обсуждения существенных поправок в кодексы мы привлекаем другие категории профессионалов. В работе над значимыми изменениями в ГК РФ, например, всегда участвует Исследовательский центр частного права имени С.С. Алексеева при Президенте РФ. В зависимости от содержания проекты направляются также в ведущие российские университеты и такие структуры, как Торгово-промышленная палата РФ, РСПП, "Опора России", "Деловая Россия". 

Несмотря на то что при разработке проекта нового кодекса была проведена колоссальная работа, итоговый текст получился далеким от совершенства. Принять такой "подарок" для страны, учитывая, что он предусматривал существенное повышение штрафов, увеличение сроков давности привлечения к ответственности, введение новых видов наказаний, было бы неправильно. Профессиональное сообщество придерживается такого же мнения – проект рассылался в различные структуры для получения внешних заключений, о которых мы уже говорили, и ни одного положительного заключения получено не было. 

Действующий кодекс, по моему мнению, тоже не очень хороший. Не просто потому, что составлен некодификационно и по структуре отличается от всех остальных, но и из-за отсутствия единства между его главами (они составлялись совершенно разными рабочими группами), и по ряду других причин. 

Тем не менее смысла в том, чтобы заменить один неидеальный кодекс другим, тоже не очень хорошим, нет, поэтому пока изменения будут вноситься в действующий КоАП РФ. Мы внимательно анализируем предлагаемые поправки и стараемся не допускать необоснованного ужесточения ответственности и изменения сроков давности привлечения к ответственности. 

Мое мнение по этому вопросу не изменилось [Павел Крашенинников является одним из инициаторов принятия Концепции единого ГПК РФ. – ГАРАНТ.РУ]. Единый процессуальный кодекс необходим, потому что по большому счету все, что сейчас регулируется тремя кодексами, – это гражданский процесс. 

Тем более что работа по унификации положений ГПК РФ и АПК РФ уже идет, наиболее прогрессивные положения переносятся из одного кодекса в другой. Ни Правительство РФ, ни Администрация Президента РФ, ни ВС РФ не считают, что работу по унификации нужно прекращать. Но и торопиться с принятием единого кодекса мы не будем. Текст проекта готов, но чтобы он мог стать рабочим, нужно оценить, как реализуются обновленные нормы действующих кодексов, проанализировать практику применения КАС РФ. Мы не хотим повторять ошибки с проектом КоАП. 

В любом случае революции не будет, унификация идет эволюционным путем. 

Очень хорошая перспектива. Рассмотрение дел такими судами решит и вопросы коррупционного характера, и проблемы так называемого замыливания глаз судей. Для реализации проекта, конечно, нужны деньги, новые здания, штат, но затраты не сопоставимы с тем, насколько повысится уровень доверия к судебной системе. 

Говоря о возможном увеличении транспортных расходов сторон [согласно подготовленному ВС РФ законопроекту будет создано всего пять апелляционных и девять кассационных судов общей юрисдикции. – ГАРАНТ.РУ], не стоит забывать об их праве на участие в судебном заседании путем использования систем видео-конференц-связи. 

Разумеется, создание обособленных апелляционных и кассационных судов общей юрисдикции предполагает внесение изменений во все процессуальные кодексы, кроме АПК РФ. 

Конечно, главный законопроект осенней сессии для всей Госдумы – проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов". 

На рассмотрении непосредственно комитета на данный момент находится почти 400 законопроектов. Мы планируем, в частности, завершить работу по авиадебоширам, закрепив право авиакомпаний отказывать им в перевозке (поправки предполагается внести в ГК РФ, КоАП РФ и Воздушный кодекс). 

Будем рассматривать резонансный правительственный законопроект, запрещающий изъятие жилых помещений у добросовестных приобретателей по искам органов власти. Проект точно должен быть доработан, так как в его тексте ничего не говорится о тех, кто уже лишился жилья. 

Важный законопроект об ответственности за злоупотребление полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа¹ внес 19 сентября Президент РФ Владимир Путин. Проект также включен в план осенней сессии. 

Разумеется, особое внимание будем уделять поправкам в положения ГК РФ о вещных правах. 

Из других инициатив хотел бы отдельно выделить законопроект² об установлении единых требований к лицам, оказывающим квалифицированную юридическую помощь по представительству в судах гражданам и организациям – при рассмотрении гражданских, административных и арбитражных дел. Предлагается ограничить круг таких представителей только теми, кто имеет отечественное высшее юридическое образование либо присвоенную в России ученую степень по юридической специальности. Иностранные граждане, получившие юридическое образование за рубежом, будут допускаться к представительству только после прохождения аттестации в России. Эти требования не затронут лиц, являющихся законными представителями, и не будут касаться ситуаций, когда граждане представляют свои интересы в суде самостоятельно. Проект представляется нужным и назревшим, так как позволит существенно повысить качество юридической помощи по представительству в судах, что положительным образом скажется на эффективности судебной системы.