Доклад Генерального прокурора РФ Ю. Чайки

Уважаемые депутаты Государственной Думы!

В последние два года, решая задачи, поставленные в Посланиях Федеральному Собранию Президента Российской Федерации В.В. Путина, Генеральная прокуратура Российской Федерации определила противодействие коррупции в качестве приоритетного направления своей деятельности.

Совместно с Министром внутренних дел были проведены координационные совещания в каждом федеральном округе, на которых прокурорам субъектов Российской Федерации, руководителям правоохранительных органов ставились качественно новые задачи по усилению борьбы с коррупцией. По их итогам в ноябре 2006 г. состоялось Всероссийское координационное совещание руководителей правоохранительных органов Российской Федерации под председательством Президента Российской Федерации, на котором противодействие коррупции было определено как одна из первостепенных задач, стоящих перед правоохранительными органами.

Генеральной прокуратурой Российской Федерации была утверждена Стратегия работы органов прокуратуры по противодействию коррупции. В центральном аппарате создано специальное управление, главной задачей которого стало не только выявление, но и предупреждение коррупционных проявлений в сфере государственной службы. Аналогичные структуры созданы и в прокуратурах субъектов Российской Федерации. При этом все прокурорские работники назначаются в них Генеральным прокурором.

Таким образом выстроена вертикаль самостоятельных подразделений, в составе которых работают опытные прокуроры, осуществляющие надзор не только за исполнением федерального законодательства, но и за оперативно-розыскной и процессуальной деятельностью правоохранительных органов, а также участвующие в рассмотрении судами уголовных дел о коррупционных преступлениях.

Система антикоррупционных подразделений  способна эффективно и результативно решать современные задачи.

Прокурорские проверки стали носить системный характер, что позволило вскрыть проблемы, как законодательного, так и правоприменительного плана, принимать меры к их устранению.

Так за вторую половину 2006 г. в сфере исполнения законов о государственной и муниципальной службе и противодействии коррупции прокурорами было вскрыто более 58 тыс. нарушений, в 2007 г. - свыше 106 тыс., за первое полугодие 2008 г. прокурорами установлено уже почти 118 тыс. нарушений законов.

В настоящее время органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют системный мониторинг развития ситуации, анализируют состояние законности, связанной с исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе и противодействии коррупции. Ежеквартально обобщаются поступившие статистические данные и информационно-аналитические материалы по данному направлению. На их основе вырабатываются меры по усилению прокурорского надзора и координации деятельности правоохранительных органов.

Работа органов прокуратуры по противодействию коррупции активно освещается в средствах массовой информации, на Интернет-сайтах Генеральной прокуратуры и прокуратур субъектов Российской Федерации. В марте этого года на официальном сайте Генеральной прокуратуры открыт специальный раздел «Борьба с коррупцией», где любой гражданин может оставить свое сообщение о ставших ему известных фактах коррупции, которые в обязательном порядке проверяются.

Проведенная прокурорами работа оказала позитивное влияние на своевременное выявление, пресечение и предупреждение правонарушений и преступлений.

В целом можно констатировать, что деятельность прокуратуры и правоохранительных органов в сфере противодействия преступным деяниям коррупционной направленности заметно активизировалась.

В 1-ом полугодии 2008 г. выявлено более 28 тыс. преступлений данного вида, что почти на 9% больше, чем в аналогичный период прошлого года. Одновременно в большинстве субъектов Российской Федерации заметно нарастает активность правоохранительных органов в работе по выявлению фактов взяточничества. Так, за 2007 г. их зарегистрировано на 5% больше, чем в 2006 г. Сохраняется данная тенденция и в текущем году.

В 1-м полугодии 2008 г. в производстве следственных органов находились уголовные дела о почти 23 тыс. преступлений, совершенных с использованием служебного положения должностными лицами, государственными служащими и служащими органов местного самоуправления. В суд уже направлены 19 тысяч из них.

В то же время объективно мы не можем признать принимаемые меры адекватными реально существующей ситуации. Я уже говорил об этом, но хочу повторить. В настоящее время, согласно социологическим исследованиям сложилось положение, когда значительной части общества выгоднее заплатить недобросовестным чиновникам, нежели жить и поступать по закону. Порой граждане оказываются в рамках сознательно созданных  коррупционных схем, и могут реализовать свои права лишь при условии уплаты взятки. Как показывает анализ практики, коррупционные проявления, как правило, являются прямым следствием несовершенства многих наших законов и нормативных актов. В них содержится большое количество отсылочных, альтернативных норм, предоставляющих чиновникам возможность вариативности в принятии решений, установлено много излишних административных барьеров, которые препятствуют развитию экономических и социальных отношений, реализации гарантированных гражданам прав.

В целях предупреждения коррупционных правонарушений в 2007 г. Генеральной прокуратурой разработана методика проведения экспертиз нормативных правовых актов на коррупциогенность, принятию которой предшествовало обсуждение её проекта с участием представителей законодательной, исполнительной и судебной власти, Общественной палаты, правозащитных организаций, объединений предпринимателей, входящих в Научно-консультативный совет при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.

Методические рекомендации по проверке нормативных правовых актов на коррупционность были внедрены в деятельность прокуроров субъектов Российской Федерации. Благодаря их применению органы прокуратуры стали эффективнее выявлять в нормативных правовых актах нормы, создающие возможности и условия для коррупционных проявлений. За полтора года работы по данному направлению прокуратурой накоплена богатая практика.

Проведенная органами прокуратуры в начале этого года проверка нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на предмет наличия коррупционной составляющей позволила вскрыть около 1400 норм, имеющих признаки коррупциогенности, 413 из которых вообще противоречили действующему законодательству. Помимо использования традиционных мер реагирования прокурорами в органы государственной власти субъектов Российской Федерации направлено 166 информационных писем, в которых указано на принятие необходимых мер по исключению конкретных коррупциогенных факторов из проектов правовых актов, а также из уже принятых нормативных документов.

Опыт работы прокуратуры на данном направлении получил развитие. В Национальном плане противодействия коррупции Генеральной прокуратуре совместно с Министерством юстиции поручено осуществлять мониторинг правоприменения в целях своевременной корректировки законодательства Российской Федерации и антикоррупционную экспертизу проектов законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Однако в антикоррупционной экспертизе нуждаются не только федеральная и региональная нормативные базы, но, прежде всего, - муниципальные правовые акты.

Как показал проведенный Генеральной прокуратурой анализ, наибольшее число коррупциогенных норм выявлено прокурорами в правовых актах исполнительных и представительных органов местного самоуправления. Причиной складывающего положения дел стало то обстоятельство, что нормотворчеству муниципальных органов власти на протяжении длительного периода времени не уделялось должного внимания.

Это было отмечено Генеральной прокуратурой еще в 2007 г., тогда же был издан приказ Генеральной прокуратуры «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», в соответствии с которым прокурорам субъектов Российской Федерации поставлена задача обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан, участвовать в работе комитетов, комиссий, рабочих групп представительных и исполнительных органов власти.

Новый этап в организации работы по борьбе с коррупцией связан с принятием Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым. В целях его исполнения непосредственно в системе прокуратуры Российской Федерации, обеспечения взаимодействия с заинтересованными федеральными органами государственной власти в Генеральной прокуратуре утвержден план первоочередных мер, а также комплексный план по противодействию коррупции на 2008-2010 годы, прокурорами субъектов Российской Федерации, прокурорами специализированных прокуратур на их основе с учетом индивидуальных особенностей регионов, разработаны и приняты долгосрочные планы мероприятий по противодействию коррупции.

В соответствии с изданными организационно-распорядительными документами в настоящее время органами прокуратуры наращиваются усилия по повышению эффективности надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции, а также приняты меры к усилению надзора за законностью при расследовании преступлений коррупционной направленности, в т.ч. и о противоправных захватах имущества.

Генеральной прокуратурой 24 сентября  проведено Координационное совещание руководителей правоохранительных органов Российской Федерации Российской Федерации, на котором определены основные направления деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией. В качестве приоритетных - повышение качества и эффективности оперативно-розыскных мероприятий, усиление прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, одновременное объединение усилий оперативных служб, следователей, прокуроров при выявлении и расследовании коррупционных преступлений, скоординированность деятельности всех правоохранительных органов.

Национальным планом по противодействию коррупции перед прокуратурой поставлена жесткая задача - усилить прокурорский надзор за расследованием и оперативным сопровождением уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности.

Вместе с тем изменения уголовно-процессуального законодательства, произошедшие в прошлом году, повлекли за собой значительное сокращение надзорных полномочий прокуратуры на досудебной стадии уголовного судопроизводства. В этих условиях прокурорам стало сложно добиваться от органов следствия неукоснительного соблюдения законности при расследовании уголовных дел, в том числе и о коррупционных преступлениях. В этой связи принципиально важно восстановить баланс полномочий прокуратуры и органов следствия. Необходимо наделить прокурора правами, которые бы позволили осуществлять действенный процессуальный надзор, добиваться неукоснительного соблюдения законов всеми участниками уголовного судопроизводства. Любая обязанность должна быть подкреплена полномочиями - это аксиома. И мы надеемся на Ваше понимание имеющихся проблем и их решение.

Генеральному прокурору поручено ежегодно докладывать Президенту страны и Федеральному Собранию и раз в полгода информировать Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. В целях повышения эффективности аналитической работы принято решение о создании межведомственной рабочей группы с участием представителей всех правоохранительных органов. Создание такой группы будет способствовать выработке скоординированных предложений по повышению эффективности и результативности работы по выявлению, предупреждению, пресечению, расследованию преступлений коррупционного характера.

В качестве серьезных профилактических мер противодействия коррупции мы рассматриваем положения Указа Президента Российской Федерации Д.А. Медведева «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности». Данным Указом перед органами прокуратуры поставлена новая и ответственная задача, связанная с всесторонним обеспечением прокурорского надзора за исполнением законодательства о предпринимательской деятельности. Прокуратуре отводится особая роль при проведении внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства, - такие проверки будут проводиться только по согласованию с прокурором. В преддверие предстоящей работы Генеральной прокуратурой, прокуратурами субъектов Российской Федерации проводится ряд организационных мероприятий.

Формируется информационный банк сведений обо всех уже проведенных контролирующими органами проверках, разрабатывается методика ведения такого реестра.

Издан приказ «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности», в соответствии с которым прокурорам поручено вести мониторинг правоприменительной практики, отслеживать развитие ситуации в данной сфере, выявлять причины правового характера, которые препятствуют осуществлению предпринимательской деятельности.

Уже в текущем году проведена проверка исполнения законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, в ходе которой установлено около 2 тыс. нарушений закона. Вскрыты факты принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления нормативных правовых актов, которыми ограничивалась конкуренция, устанавливались не равные условия для осуществления предпринимательской деятельности.

Имелись случаи установления органами власти и муниципалитетами не предусмотренных законодательством сборов и обязанностей для субъектов хозяйствующей деятельности. В ряде случаев органы местного самоуправления облагают предпринимателей прямыми поборами в свою пользу.

Для своевременного реагирования на нарушения законов и прав хозяйствующих субъектов на сайте Генеральной прокуратуры по данным вопросам открыт специальный раздел. По поступающим обращениям организуется проведение соответствующих проверок.

Генеральной прокуратурой налажено деловое и конструктивное взаимодействие с общественными организациями, представляющими интересы предпринимателей. Проведены встречи с руководством "Опоры России" и "Деловой России". Их представители включены в состав Научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Более того, Генеральной прокуратурой организована работа по созданию общественных советов по защите интересов предпринимательского сообщества в прокуратурах субъектов Российской Федерации. Это направление активно реализуется, и мы уже получаем положительные отклики.

В соответствии с задачами, поставленными Национальным планом противодействия коррупции Генеральной прокуратурой запланировано проведение в первом квартале 2009 г. проверки исполнения законодательства, регламентирующего использование государственного имущества с привлечением контрольно-счётных органов, государственных контролирующих и правоохранительных органов, с максимальным использованием силовыми структурами возможностей оперативно-розыскной деятельности.

Кроме того, мы намерены в значительной степени активизировать деятельность созданной по поручению Президента Российской Федерации Межведомственной рабочей группы по противодействию преступлениям в сфере экономики, куда входят представители ФСБ России, МВД России, ФНС России, Росфинмониторинга и Центробанка России. Сейчас государством производятся вливания в экономику значительных финансовых средств - поэтому наша задача - не допустить их нецелевого использования и разбазаривания. Уже в ближайшее время на совещание соберутся первые руководители заинтересованных ведомств, на котором будут определены конкретные задачи и планы наших действий.

В начале следующего года будет проведено целенаправленное масштабное обобщение нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления на наличие коррупционных факторов.

Преодолению коррупции будет способствовать повышение правовой культуры населения. Поэтому руководством страны поставлена глобальная задача - преодоление правового нигилизма в обществе, формирование принципов законопослушного поведения.

Решить ее можно только согласованными усилиями. Правовому просвещению в последние десятилетия не уделялось должного внимания. Жизнь показала неправильность такого подхода и пагубность его последствий. Нам необходимо не просто его возродить, но и придать этой работе новое качество сообразно нуждам людей и поставленным задачам социально-экономического развития страны. Для возрождения этого направления Генеральной прокуратурой организована системная работа по разъяснению действующего законодательства населению. В этих целях создано специализированное подразделение, издан соответствующий приказ, на основании которого в тесном контакте с органами государственной власти, общественными объединениями, а также со средствами массовой информации прокурорами проводится работа по повышению юридической осведомленности граждан. Привитие правовой культуры становится неотъемлемой частью работы органов прокуратуры и выделяется в отдельное самостоятельное направление в повседневной деятельности прокуроров.

К процессу правового просвещения и оказания бесплатных юридических услуг населению активно подключаются Ассоциация юристов России и ведущие высшие учебные заведения страны.

Совсем недавно 30 сентября этого года в  Генеральной прокуратуре состоялось заседание Президиума Ассоциации юристов России, на котором в том числе были обсуждены и проблемные вопросы повышения правовой культуры населения, оказания квалифицированной юридической помощи слабозащищенным в социальном плане гражданам.

И в заключение.

В Государственную думу внесен пакет антикоррупционного законодательства. В целом подготовленные законодательные акты должны стать основой для претворения в жизнь реальной работы по борьбе с коррупционными правонарушениями и позволят скоординировать совместную деятельность институтов государственной власти и гражданского общества по противодействию коррупции и воспитания в гражданах уважительного отношения к праву.

И чем быстрее они будут приняты, тем эффективнее будут работать правоохранительные органы и общество в целом по борьбе с этим злом.