Законодательное обеспечение защиты прав инвесторов на финансовом рынке

6 июня 2008 г. в 14:00 часов в Центре информационных технологий компании "Гарант" состоялось интернет-интервью заместителя руководителя Федеральной службы по финансовым рынкам Синенко Александра Юрьевича.

Тема интервью: "Законодательное обеспечение защиты прав инвесторов на финансовом рынке".

Интернет-интервью организовано компанией "Гарант". Компания "Гарант" зарегистрирована в качестве Информационного агентства (свидетельство: ИА N 77-14642). При распространении сообщений и материалов Информационного агентства другим средством массовой информации ссылка на Информационное агентство обязательна (ст. 23 Закона "О СМИ").

Ведущая интернет-интервью Карпунина Наталия Ивановна (Компания "Гарант").

Добрый день, уважаемые дамы и господа! Здравствуйте, уважаемая интернет-аудитория!

Мы начинаем наше интернет-интервью. Разрешите представить нашего гостя Синенко Александра Юрьевича — заместителя руководителя Федеральной службы по финансовым рынкам.

Тема сегодняшнего интервью: "Законодательное обеспечение защиты прав инвесторов на финансовом рынке".

В связи с тем, что в последние десять лет объемы инвестиций в Российской Федерации значительно возросли, Правительством РФ активно предпринимаются меры по поддержке инвестиционной деятельности по всем направлениям.

Так, на законодательном уровне был закреплен институт квалифицированного инвестора на российском финансовом рынке. Была создана нормативно-правовая база для выпуска биржевых облигаций и российских депозитарных расписок (РДР). Созданы условия и определен порядок квалификации иностранных финансовых инструментов в качестве ценных бумаг, были подготовлены поправки в законодательство, обеспечивающее возможность публичного предложения и обращения на российском финансовом рынке иностранных ценных бумаг. Также введены новые нормы, направленные на защиту прав инвесторов на рынке коллективных инвестиций, ужесточен контроль за финансовыми организациями, осуществляющими привлечение средств для коллективного инвестирования и негосударственного пенсионного обеспечения, созданы условия для функционирования новых типов паевых инвестиционных фондов, в том числе венчурных, снят ряд ограничений для управляющих фондами, в которые инвестируют квалифицированные инвесторы.

В связи с этим, все большую и большую актуальность приобретает вопрос законодательного и судебного обеспечения защиты прав инвесторов на финансовом рынке, необходимость увеличения числа финансовых инструментов в целях расширения объектов инвестирования и привлечения новых инвесторов, ориентированных на долгосрочные вложения, снижение рисков инвестирования, а так же совершенствование нормативно-правовой базы функционирования и регулирования финансового рынка и осуществление контроля и надзора на этом рынке.

В ходе проведения интернет-интервью планируется обсудить проблемы действующего законодательства, регулирующего обеспечение и защиту прав инвесторов на финансовом рынке, обсудить актуальные вопросы и тенденции совершенствования и развития законодательства в этой области, а так же сформулировать предложения по его совершенствованию и выяснить какие первоочередные задачи ставит перед собой ФСФР в данном направлении. На эти и другие актуальные вопросы интернет-аудитории в ходе интернет-интервью ответит заместитель руководителя Федеральной службы по финансовым рынкам Синенко Александр Юрьевич.

К моменту начала нашего интервью поступило несколько десятков разных, интересных и проблемных вопросов, которые мы сегодня и хотим предложить нашему уважаемому гостю.

Мы разбили вопросы на блоки для удобства, в соответствии с их тематикой. И первый блок...

Ведущая: Владимиров Михаил из Москвы спрашивает, каковы проблемы правоприменительной практики и действующего законодательства, регулирующего обеспечение и защиту прав инвесторов на финансовом рынке? Каковы основные законодательные пробелы в этой области? И в каком направлении следует работать наиболее эффективно?

Синенко А.Ю.: Защита прав инвесторов, контроль над соблюдением законодательства в сфере финансовых рынков — приоритетные направления деятельности Федеральной службы по финансовым рынкам, и в этом вопросе мы постоянно наблюдаем некое соревнование. С совершенствованием законодательства также совершенствуются способы и формы его обхода. Сначала сотни юристов работают над законами, а потом сотни тысяч людей думают о том, как их обойти. Поэтому мы постоянно наблюдаем рост профессионализма специалистов, которые участвуют в рейдерских атаках, перехвате управления. Мы постоянно видим попытки, и они, к сожалению, иногда успешны, нарушения прав инвесторов и владельцев ценных бумаг в учетной системе при регистрации и переходе прав собственности на ценные бумаги. В связи с этим, конечно же, предпринимаются соответствующие действия с точки зрения совершенствования законодательства, о многих из них я буду говорить позже. Сейчас хотелось бы остановиться на конкретных ситуациях, которые наиболее часто встречаются в нашей практике. Прежде всего, речь идет о тех нарушениях, которые допускаются, как правило, эмитентами в ходе принудительного выкупа акций. Есть ряд вопросов, в том числе с точки зрения совершенствования законодательства в этой сфере: это порядок оценки акций, порядок уведомления, порядок предложения, порядок направления этого предложения всем заинтересованным лицам. Далее, нас особенно настораживают продолжающиеся случаи мошеннических действий при регистрации прав на акции, потому что противодействовать этому достаточно сложно. В том случае, если, например, используются поддельные доверенности, другие документы (речь идет о прямых мошеннических действиях), наша учетная система, которая на сегодняшний день весьма эффективна, иногда дает сбои не по своей вине. Тем не менее, ее последствиями становятся нарушения прав инвесторов, причинение им достаточно серьезных убытков. Как известно, судебная практика идет по пути того, что в случае неправомерного списания акций, например, со счетов добросовестного владельца, ставится вопрос об ответственности как эмитента, так и, например, регистратора, который попал в такую неприятную ситуацию. Также можно выделить переходные ситуации, связанные, например, с правом наследования. Есть несколько случаев в нашей практике, которые связаны с моментами масштабной реорганизации РАО ЕЭС, когда наследник получает право собственности акций, например РАО ЕЭС, или того общества, которое подлежит "распаковыванию", как говорят специалисты, но не успевает оформить право собственности уже на наследника. Происходит реорганизация, и возникает ситуация, когда в свидетельстве о праве собственности, например, числятся акции РАО ЕЭС, а к моменту, когда наследник пытается юридически оформить свои права собственности, такого акционерного общества или таких акций уже нет, речь идет о праве собственности на большое количество других акций. Мы сейчас работаем над этой проблемой, она достаточно значимая для нас, и в этом вопросе должны быть найдены эффективные механизмы по защите прав от добросовестных наследников. Можно еще выделить определенные вопросы, связанные с передачей системы ведения реестра от одного регистратора к другому, потому что в этом вопросе, хотя он и урегулирован нормативными актами еще Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг, тоже есть узкие места в части передачи неполного комплекта документов, на основании которых, например, осуществлялись ранее операции при ведении реестра. Новый регистратор получает не весь комплект, поэтому он тоже попадает в достаточно сложную ситуацию. Он иногда просто не имеет возможности подтвердить те или иные операции, которые проводились до него прежним регистратором. Над этим также надо думать, потому что права инвесторов должны быть защищены именно с точки зрения полноты ведения реестра в таких вопросах.

Ведущая: Кирилл Павловский из города Королева просит рассказать о защите прав и законных интересов инвесторов в судебном порядке и о том, каким образом исчисляется срок исковой давности по делам о признании выпуска ценных бумаг недействительным.

Синенко А.Ю.: Если говорить о судебном порядке защиты прав инвесторов, то мы постоянно наблюдаем увеличение количества обращений в связи с этим в суды. При этом Федеральная служба по финансовым рынкам и ее региональные отделения постоянно участвуют в судебных процессах как в качестве ответчиков, так и в качестве третьих лиц. Мы наблюдаем активность в этом вопросе, и меня как юриста это радует, потому что это говорит о нормальной ситуации, связанной с передачей данных споров в цивилизованном порядке на разрешение судебных органов. Могу только подтвердить и обозначить те наиболее часто встречающиеся вопросы в судебной практике, о которых мы знаем. Это, конечно же, обжалование решений органов управления акционерных обществ, общих собраний акционеров, советов директоров. Достаточно большое количество дел посвящено именно этой категории споров. Кроме того, много дел с точки зрения оспаривания и признания недействительными крупных и заинтересованных сделок. Именно в этой сфере лежит достаточно много дел, которые реально затрагивают права и законные интересы инвесторов. Большое количество дел связано с обжалованием отказов регистраторов в совершении тех или иных операций в реестре акционеров, потому что именно это непосредственным образом затрагивает права владельцев. Кроме того, имеется определенная категория дел, связанных с признанием выпусков недействительными. Напомню, что у нас по российскому законодательству владелец даже одной ценной бумаги имеет право оспорить весь выпуск ценных бумаг. Возможно, что все остальные владельцы такого выпуска будут абсолютно довольны владением конкретной ценной бумагой. Тем не менее, наше законодательство позволяет даже владельцу одной ценной бумаги требовать защиты своего нарушенного права в таком виде, то есть путем формулирования иска о признании выпуска ценных бумаг недействительным. При этом основание для признания иска недействительным наше законодательство формулирует тоже достаточно широко: это или нарушение эмитентом в ходе эмиссии требований законодательства Российской Федерации, или обнаружение недостоверных сведений. Широта таких формулировок дает повод для размышлений, потому что нам известны случаи, когда суды достаточно формально оценивают те или иные нарушения и признают выпуски недействительными. Тем самым, например, фактически можно говорить о несоизмеримости тех нарушений, которые допущены в ходе эмиссии с последствием этих нарушений в виде признания выпуска недействительным. Если говорить о сроках исковой давности, то по такой категории споров они достаточно короткие и составляют три месяца с момента регистрации отчета об итогах выпуска или получения уведомления, если не была осуществлена регистрация выпуска в соответствующем регистрирующем органе. Срок достаточно короткий, но он не сразу стал таким. Первоначально срок составлял три года, затем был сокращен до одного года. А в настоящее время — три месяца. Все это говорит о том, что такие сокращенные сроки исковой давности направлены, конечно же, на обеспечение стабильности гражданского оборота. И сделано все для того, чтобы спустя три месяца оборот был стабильным, не было возможности признать иск недействительным и, таким образом, причинить ущерб данным отношениям.

Ведущая: Сергей Масленников из Москвы спрашивает, насколько эффективным, по Вашему мнению, представляется введенный институт квалифицированного инвестора на российском финансовом рынке. Какие процедуры и критерии признания в качестве квалифицированного инвестора установлены действующим российским законодательством?

Синенко А.Ю.: Да, это нововведение, которое произошло совсем недавно. Достаточно долго наш рынок и наше законодательство были на пути к осознанию необходимости появления специальной категории инвесторов, которых назвали квалифицированными. Это говорит о том, что такой инвестор вполне способен отвечать, а самое главное, осознавать те риски, которые он может понести в связи с приобретением определенных финансовых продуктов. Данная мера направлена прежде всего на то, чтобы вовлечь в оборот новые финансовые инструменты, которые, конечно же, несут в себе определенные риски, при этом обезопасить остальных инвесторов для того, чтобы они не втягивались в эти порой опасные операции. Как вы знаете, определение квалифицированных инвесторов появилось в законе "О рынке ценных бумаг" и в соответствующем приказе Федеральной службы по финансовым рынкам, который был принят 18 марта 2008 года. Именно в нем содержатся конкретные признаки, конкретные условия, при которых данный инвестор будет признаваться квалифицированным. Это требование к его опыту, к операциям, готовности трезво оценивать те риски, которые он может понести в связи с осуществлением конкретных сделок на рынке ценных бумаг.

Ведущая: Следующий вопрос поступил от Евгения Шалимова из города Москвы. Расскажите, пожалуйста, в чем отличительная особенность защиты прав инвесторов на рынке коллективных инвестиций.

Синенко А.Ю.: В данном случае коллективные инвестиции находятся под очень жестким контролем со стороны государства. Прежде всего, речь идет об очень большом массиве норм, которые формулируют права и обязанности инвестиционных фондов по отношению к раскрытию отчетности, по отношению к составу активов, по правам и обязанностям инвесторов, которые вкладывают свои денежные средства в инвестиционные фонды. А во-вторых, сама конструкция коллективных инвестиций, наличие специализированного депозитария, уже сама по себе конструирует механизм достаточно эффективного внутреннего контроля над соблюдением законодательства. Если, например, управляющая компания инвестиционного фонда допускают какие-то отклонения от требований законодательства, за этим следит специализированный депозитарий, который обязан уведомлять об этом саморегулирующий орган. Поэтому еще раз скажу, что существует два основных механизма: законодательство и внутренняя организация самого процесса коллективного инвестирования. Это является гарантией и воплощением механизма защиты прав инвесторов в сфере коллективных инвестиций.

Ведущая: 1 марта 2008 года вступил в силу приказ ФСФР России "Об утверждении положения о проведении проверок организаций, осуществление контроля и надзора за которыми возложено на Федеральную службу по финансовым рынкам". Какие, на Ваш взгляд, имеются пробелы и несовершенства в указанном нормативном акте и какими представляются пути разрешения возникающих на практике проблем в связи с его применением?

Синенко А.Ю.: Хороший вопрос. Затрагивает всех, потому что одной из основных функций Федеральной службы по финансовым рынкам является контроль над профессиональными участниками рынка ценных бумаг, эмитентами, негосударственными пенсионными фондами, инвестиционными фондами, за соблюдением требований законодательства о финансовых рынках. В этой связи хотел бы напомнить, что помимо приказа, упомянутого в вопросе, порядок осуществления проверок очень подробно регламентируется специальным административным регламентом, поэтому нужно говорить именно о совокупном применении этих двух нормативных актов. Документ недавний, мы сейчас накапливаем практику его применения. Уже сейчас можно говорить о том, что приказ вполне эффективен, он не содержит каких-либо внутренних противоречий и пробелов. Речь, скорее, идет об отдельных недостатках его применения на практике, потому что у нас наблюдается определенное отличие конкретной практики одного регионального отделения от другого. Иногда это какие-то процессуальные особенности, я не говорю, что это какие-то нарушения или отклонения, иногда речь идет о форме документов или конкретном поведении и о тех решениях, которые применяются в конкретных ситуациях. Это мы, конечно, наблюдаем, и задача центрального аппарата ФСФР — обобщить эту информацию и сделать все, чтобы эта практика была приведена к единообразию. Конечно же, мы будем совершенствовать этот приказ, вносить изменения в административный регламент, если это понадобится, и по возможности, если это будет необходимо, издавать какие-то рекомендационные письма, проводить семинары для наших сотрудников региональных отделений, чтобы приказ "О проведении проверок организаций, осуществление контроля и надзора за которыми возложено на Федеральную службу по финансовым рынкам"" применялся одинаково на всей территории Российской Федерации. Второй момент — это тоже одно из недавних нововведений. Речь идет об участии представителей саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг в процессе проверки членов этих саморегулируемых организаций. Эта мера направлена на усиление роли СРО, на конкретную помощь нашим сотрудникам при проведении проверок. Здесь есть вопросы по порядку взаимодействия сотрудников и инспекторов, которые проводят проверку и членов СРО, участвующих в проверке. Нет ничего такого, что вызывало бы опасения с нашей стороны, речь идет о нормальном взаимоотношении, об усовершенствовании порядка взаимодействия, согласования совместных действий, обсуждения актов проверки и тех решений, которые принимаются по итогам проверки.

Ведущая: Формально российское законодательство не содержит прямых запретов на инвестирование в ценные бумаги иностранных эмитентов, а в ряде случаев прямо указывает на возможность такого инвестирования. Например, п. 1 ст. 33 ФЗ "Об инвестиционных фондах". Однако согласно п. 1 ст. 51.1 закона "О рынке ценных бумаг" ценные бумаги иностранных эмитентов, за исключением ценных бумаг международных финансовых организаций, допускаются к размещению и публичному обращению в РФ на основании международного договора РФ или при наличии соглашения, заключаемого между федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг и соответствующим органом (организацией) страны иностранного эмитента и предусматривающего порядок их взаимодействия. Планируется ли устранить это противоречие? Насколько мне известно, в ФСФР разработаны изменения в данный закон. Расскажите, пожалуйста, об этих изменениях.

Синенко А.Ю.: Речь идет о проекте внесения изменений в ФЗ "О рынке ценных бумаг", после принятия которых будут допускаться к публичному и частному размещению и обращению ценные бумаги иностранных эмитентов на российских, в том числе биржах. Приоритетный проект для ФСФР России это реальный шаг к тому, чтобы в Российской Федерации был создан полноценный конкурентоспособный вначале региональный, а потом и международный финансовый центр. Усиливается конкуренция, в том числе на международных финансовых рынках, мы все это наблюдаем, внутри Российской Федерации накоплены уже достаточные средства для того, чтобы вкладывать их, в том числе на финансовых рынках — все это те предпосылки, которые сами за себя говорят о том, что надо расширять и упрощать доступ иностранных ценных бумаг на наш рынок. При этом выигрывают, на наш взгляд, все: наша рыночная инфраструктура финансовых рынков выигрывает от этого, поскольку получает выгоду от обращения, например, на биржах ценных бумаг, выигрывает в целом наш инвестор, потому что он получает новые, качественные и достаточно интересные ценные бумаги, выигрывает бюджет, потому что речь идет о дополнительных налоговых поступлениях. На наш взгляд, есть определенные риски, но они минимизируются теми конкретными нормами, которые предполагаются быть введенными. Например, предполагается разделить порядок допуска на два режима. Упрощенный режим — в отношении качественных ценных бумаг, хорошо зарекомендовавших себя эмитентов, тех ценных бумагах, которые котируются на признанных западных биржах. Это является знаком качества, того, что эти ценные бумаги вполне надежны и ликвидны. Поэтому для них будет упрощенный доступ. По ценным бумагам, которые не имеют котировок на биржах, предполагается более жесткий режим путем принятия индивидуальных решений и оценки их ФСФР России с точки зрения их рискованности, раскрытия информации, других аспектов, которые необходимы для принятия комплексного решения. Данный законопроект уже прошел первое чтение, сейчас готовятся поправки. Мы надеемся, что уже в этом году этот закон вступит в силу. Возможно, уже в следующем году мы увидим конкретные ценные бумаги, которые получат доступ на наши рынки.

Ведущая: На данный момент сложилась некая неопределенность в законодательном плане в области совмещения брокерской и дилерской деятельности, поскольку это взаимодействие брокера и дилера внутри одного инвестиционного института вызывает конфликт брокерской и дилерской деятельности, в основе которого лежит существующая система договоров. Например, при заключении договора комиссии брокер по-прежнему будет лишен права выставлять ценные бумаги клиента от своего имени ввиду того, что фактически они ему не принадлежат. Что нужно сделать, чтобы ликвидировать этот пробел? — спрашивает Омельченко Артем из Москвы.

Синенко А.Ю.: Абсолютно правильное замечание. Одновременное осуществление деятельности брокера и дилера несет в себе такого рода конфликт интересов. На самом деле он уже урегулирован нормативными актами Федеральной службы по финансовым рынкам. Речь идет о том, что в случае, если возникает конфликт интересов дилера и брокера в одном лице, есть четкая система правил и мер, которые должны быть приняты таким субъектом. Брокер или дилер обязан немедленно уведомить клиента о такой ситуации. Далее, приоритет в сделках должен быть, конечно же, отдан клиентским операциям по сравнению с собственными операциями. Необходимо всегда помнить о том, что законодательство предусматривает и обязанность возместить убытки, причиненные конкретным профессиональным участником рынка ценных бумаг в том случае, если он не соблюдал правила, связанные с разрешением конфликта интересов при совмещении дилерских и брокерских операций.

Ведущая: Мы переходим к следующему блоку вопросов, который касается перспектив развития законодательства. И первый вопрос этого блока задает Николаевская Татьяна из Москвы: Незащищенность прав собственности и инвесторов, непрозрачность предпринимательской деятельности и несовершенство законодательных основ бизнеса, а также отсутствие доверия граждан к финансовым институтам — все это значительно тормозит развитие процесса коллективного инвестирования. Что делается по этим вопросам ФСФР России и будет ли в будущем совершенствоваться корпоративное законодательство?

Синенко А.Ю.: Развитие корпоративного управления также является одной из приоритетных задач. Поэтому я думаю, что необходимо остановиться на нескольких инициативах Федеральной службы по финансовым рынкам в этом вопросе.
Прежде всего речь идет о совершенствовании регулирования в части привлечения к гражданско-правовой ответственности членов органа управления хозяйственных обществ. Я думаю, вы наверняка слышали об этом. Мы говорим о том, что в соответствии с Гражданским кодексом, с Федеральным законом "Об акционерных обществах" в том случае, если члены органа управления, например совета директоров, правления или единоличный исполняющий орган, причиняют акционерному обществу убытки в результате своих неразумных и недобросовестных действий, то возникает соответствующее право, например, у акционера, который владеет не менее 1% акций, предъявить к такому члену совета директоров иск о возмещении убытков обществу. Это так называемая конструкция косвенного иска, когда акционер требует возмещения убытков не себе, а обществу, акционером которого он является. Данная конструкция за период ее введения продемонстрировала на сегодняшний день ее неэффективность: судебная практика насчитывает единицы случаев, когда с конкретного члена совета директоров удалось взыскать убытки, причиненные обществу в результате его недобросовестных действий. Я знаю единственный пример, когда генеральный директор принял решение о направлении на обучение за счет денежных средств акционерного общества своего родственника. Когда об этом стало известно, это послужило поводом для обращения конкретного акционера к такому генеральному директору о возмещении убытков в размере стоимости обучения своего родственника. Почему это происходит? Потому что в основе вот этой нормы об ответственности членов совета директоров и других членов органа управления лежат оценочные понятия: добросовестность и разумность его поведения. Такие оценочные понятия, как правило, наполняются реальным смыслом только тогда, когда возникает конкретный судебный спор. И судья в меру своего понимания тех или иных требований, например о добросовестности и разумности, разрешает дело соответствующим образом. Поэтому сейчас идет речь о том, чтобы наполнить большей конкретикой эти основные понятия: добросовестность и разумность поведения членов органа управления. Мы говорим о том, что необходимо воспринять лучшую практику, которую нам демонстрируют западные правопорядки. О том, чтобы привнести новые элементы, которые более хорошо применяются на практике. Под разумностью и добросовестностью необходимо понимать следующие сочетания факторов: это случай, когда конкретный член совета директоров, например, обладая всей полнотой информации, принимает решение по конкретному вопросу, и при этом у него нет конфликта интересов по этому же вопросу. Вот эти два основных фактора мы предлагаем рассматривать в качестве подтверждения или, наоборот, неподтверждения разумности и добросовестности поведения конкретного члена совета директоров. Помимо этого необходимо решить вопрос, связанный со специальными субъектами в органах управления акционерными обществами. Речь идет о представителях государства в тех компаниях, где государство владеет определенными пакетами. Напомню, что на сегодняшний день государственные служащие, которые являются представителями в акционерных обществах с госпакетом, обязаны голосовать в соответствии с той директивой, которую ему выдает его уполномочивший государственный орган. Я сам это хорошо знаю, поскольку являлся и до сих пор являюсь членом совета директоров в некоторых акционерных обществах с государственной долей участия. Получаешь директиву — голосуешь так, как сказано в директиве, это твоя обязанность. При этом возникает вопрос о том, что будет, если, например, в результате конкретного голосования наступит определенная твоя ответственность. Сейчас данный вопрос не решен. В проекте закона предполагается урегулировать его таким образом, чтобы ответственность нес в таких случаях тот государственный или муниципальный орган, который принимал решение и формировал директиву, в соответствии с которой потом происходило голосование. И в связи с этим, конечно же, вновь актуальным становится вопрос, связанный со страхованием ответственности членов совета директоров, иных членов органов управления за те убытки, которые причиняются обществу. На сегодняшний день этот институт встречается нечасто. Конечно же, это требует своего развития.

Ведущая: Следующий вопрос от Анны из Москвы: Расскажите, пожалуйста, о тенденциях совершенствования нормативно-правовой базы функционирования и регулирования финансового рынка и осуществления контроля и надзора на этом рынке? Планируются ли какие-либо кардинально новые законодательные изменения в данном направлении?

Синенко А.Ю.: Да. Вопрос контроля также в центре внимания Федеральной службы по финансовым рынкам. И здесь необходимо прокомментировать несколько законодательных инициатив, которые находятся на разной степени исполнения. Напомню, что долгое время ФСФР работает над проектом внесения изменений в законодательные акты по внедрению в нашу практику мер пруденциального надзора. Это то, что на сегодняшний день вполне успешно внедрено и функционирует в банковской системе. Речь идет о формулировании системы мер, направленных и сформулированных конкретным субъектом. То есть к органам управления, к тем конкретным людям, которые будут возглавлять и возглавляют финансовые организации. Это требование о необходимости органов внутреннего контроля в таких профучастниках, об их правах и обязанностях. На наш взгляд, именно меры, связанные с пруденциальным надзором, — это реальный и эффективный механизм, который системно будет менять ситуацию соблюдения законодательства к лучшему. Помимо этого в части контроля и надзора, можно упомянуть проект федерального закона о компенсациях гражданам на финансовых рынках. Речь идет о фактическом введении модели банковского страхования вкладов, но только в отношении нерыночных рисков, которые возникают в действиях профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов или негосударственных пенсионных фондов. Что значит нерыночные риски? Речь идет о защите граждан на финансовом рынке от тех потерь, которые возникают в результате, например, неправомерных действий сотрудников профессиональных участников рынка ценных бумаг. Это тоже одна из мер, которая должна повысить доверие граждан к нашему рынку и, соответственно, усилить защищенность этих граждан при совершении операций на финансовых рынках. И не могу не упомянуть в этой связи, конечно же, проект федерального закона о внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях и Федеральный закон "О рынке ценных бумаг", в части усиления ответственности за совершение правонарушений на финансовых рынках и об изменении формулировок, связанных с таким понятием, как манипулирование ценами на рынке ценных бумаг. Данный законопроект буквально 4 июня прошел успешно первое чтение в Государственной Думе и получил поддержку. Напомню, что в КОАП предполагается внести достаточно масштабные изменения, связанные, во-первых, с расширением круга субъектов, которые будут привлекаться к административной ответственности за правонарушения на финансовых рынках. Речь идет о появлении в качестве таких субъектов членов совета директоров, членов ревизионной комиссии, счетной комиссии, поскольку именно от действий этих должностных лиц зависит многое. На сегодняшний день данные субъекты не подпадают под административную ответственность, но при этом практика показывает, что достаточно много нарушений в связи с этим происходит в реальной жизнедеятельности акционерных обществ. Поэтому мы полагаем более чем своевременным именно это изменение в административном законодательстве. Помимо этого речь идет о серьезном увеличении суммы штрафов, например для юридических лиц — до 1 миллиона рублей. Речь также идет об увеличении верхнего предела ответственности для граждан и должностных лиц. Мы предлагаем увеличить срок давности привлечения к административной ответственности за совершение соответствующих правонарушений, поскольку сегодня двухмесячный срок абсолютно недостаточен, о чем свидетельствует и практика. Мы предлагаем увеличить срок давности до одного года и получить при этом право проведения административных расследований. То есть это тот инструмент, который в процессуальном плане предполагает более широкие полномочия по установлению виновных, обстоятельств и вынесению объективного и всестороннего решения по конкретному административному делу. В этом же пакете идет изменение в закон "О рынке ценных бумаг", который направлен на совершенствование регулирования противодействий манипулированию цен, поскольку в Капе одновременно предлагается ввести особую статью за манипулирование ценами — то, что до сих пор на сегодняшний день, к сожалению, не реализовано в нашем законодательстве. Существующее регулирование в законе "О рынке ценных бумаг", на наш взгляд, абсолютно недостаточно для того, чтобы эффективно противодействовать этим негативным явлениям.

Ведущая: Расскажите, пожалуйста, имеются ли какие-либо тенденции и какие ФСФР России планирует действия в направлении увеличения числа финансовых инструментов в целях расширения объектов инвестирования и привлечения новых инвесторов, ориентированных на долгосрочные вложения.

Синенко А.Ю.: Спасибо за вопрос. Действительно, на сегодняшний день очень активно обсуждается вопрос об увеличении числа финансовых инструментов — это и законодательное урегулирование производных финансовых инструментов. Речь идет о расширении практики применения ипотечных ценных бумаг. Но я хотел поподробнее остановиться на таком интересном, очень перспективном и новом для нашей практики виде финансового инструмента, как инфраструктурные облигации. Вы знаете, что на сегодняшний день принято решение и уже реализуются некоторые проекты очень масштабного обновления транспортной инфраструктуры, инфраструктуры энергетического плана или жилищно-коммунального хозяйства. Конечно же, эти проекты реализуются на основе государственного и частного партнерства на тех условиях, которые предоставляет нашим инвесторам закон "О концессионных соглашениях", который предполагает участие как бизнеса, так и государства при реализации масштабных инфраструктурных проектов. Мы полагаем, что дополнительным источником финансирования при реализации таких проектов может стать особый инструмент — "инфраструктурные облигации", поскольку такой положительный опыт есть у наших соседей, которые уже активно реализуют инфраструктурные проекты. Его смысл заключается в том, чтобы законодательно урегулировать вопрос выпуска инфраструктурных облигаций, которые отличаются тем, что они будут долгосрочные — на период строительства и последующей эксплуатации конкретного объекта. Это, как правило, не менее 25 лет. Подобного рода облигаций в нашей практике пока еще нет. Но мы считаем, что эти облигации должны быть достаточно привлекательными. А для того чтобы они стали таковыми, помимо сегодняшнего законодательства, еще действующего, нужно, конечно же, внести определенные льготы и гарантии, в том числе и со стороны государства. Мы, по крайней мере, предполагаем возможность государственных гарантий по таким облигациям. Вопрос неоднозначный, уже сейчас вызывает много споров. Тем не менее, как нам кажется, особенность этих облигаций, а также сложность реализации масштабных проектов могут предполагать сами по себе наличие особого отношения государства к подобного рода облигациям. На наш взгляд, именно инфраструктурные облигации могут стать очень интересным, новым инструментом вложения для нашей пенсионной системы, у которой сейчас нет такого долгосрочного финансового продукта для того, чтобы вкладывать привлекаемые деньги в конкретные достаточно ликвидные ценные бумаги. Вот эти меры, на наш взгляд, будут способствовать как реализации инфраструктурных проектов, так и развитию финансового рынка в целом.

Ведущая: Следующий вопрос задает Бесхмельницын Игорь из Москвы: Большой резерв роста емкости финансового рынка заложен в сфере секьюритизации. Это наиболее активно растущий сектор любого развитого национального финансового рынка в последнее десятилетие. У нас же для процессов секьюритизации пока нет законодательной базы. Разрабатываются ли какие-нибудь нормативные правовые акты и как сейчас развиваются инструменты секьюритизации финансовых активов и рынка ипотечных ценных бумаг?

Синенко А.Ю.: Прежде всего необходимо упомянуть о смысле самого механизма секъюритизации. Например, наши банки, кредитные организации, выдавая кредиты, получают право требования по этим кредитам. Напомню, что право требования с точки зрения гражданского права является самостоятельным объектом, который может быть каким-то образом реализован. Если это делать в общем порядке, в порядке переуступки права требования, то нельзя сказать, что это очень удобный инструмент для массового применения. Если же конвертировать или трансформировать эти достаточно низколиквидные активы в виде прав требования каких-то кредитных организаций и облечь их в форму ценных бумаг, мы получаем вполне оборотноспособный, очень удобный механизм трансформации низколиквидных активов в высоколиквидные. Это о смысле самого процесса, связанного с секъюритизацией активов. Мы полагаем, что на сегодняшний день, конечно же, законодательство недостаточно развито в этом отношении. Уже подготовлен проект федерального закона о внесении изменений в достаточно большое количество законов в этой части, направленных на улучшение вопросов секъюритизации и применения этого механизма на практике. Данный законопроект уже согласован со всеми министерствами и ведомствами и внесен Федеральной службой в Правительство Российской Федерации. Мы готовим его к тому, чтобы Правительство в дальнейшем внесло его в Государственную Думу. Речь идет о совершенствовании механизма секъюритизации, об упрощении его конкретных особенностях в этой связи. Конечно же, данные изменения законодательства, на наш взгляд, станут эффективным и своевременным механизмом изменения в отношении ипотечных ценных бумаг, которые на сегодняшний день по ряду причин, к сожалению, не получили широкого применения.

Ведущая: Следующий вопрос задает Ольга Смирнова из Москвы: Неоднократно слышала о возможности создания в Российской Федерации хедж-фондов. В связи с этим хотелось бы задать Вам следующий вопрос: для чего предназначены указанные фонды, какими нормативными правовыми актами будет регламентирована их деятельность, а также какие полномочия будут закреплены за ними?

Синенко А.Ю.: Необходимо отметить, что хедж-фонды достаточно серьезно будут отличаться от обычных или наиболее распространенных, открытых, например паевых инвестиционных фондов, потому что являются специальными фондами. Их особенность заключается прежде всего в том, что будут предъявлены специальные требования к диверсификации активов. Кроме того, они будут более открыты, я имею в виду с точки зрения возможности по вложениям средств, как высокорискованных активов, так и других финансовых продуктов. Сюда могут входить ценные бумаги, акции, депозитарные расписки, долговые инструменты, деньги и драгоценные металлы. То есть речь идет об увеличении количества продуктов, которые могут быть вложены в подобного рода фонды, и о конкретных серьезных требованиях, которые будут направлены на минимизацию рисков таких фондов. Помимо всего будут предъявляться специальные требования к тем клиентам, которые могут стать инвесторами в указанных фондах. Речь идет, конечно же, о квалифицированных инвесторах, которые могут оценить степень риска вложений в конкретные фонды. На наш взгляд, появление хедж-фондов должно, конечно же, способствовать дальнейшему развитию финансовых рынков, повышению ликвидности и привлечению на эти рынки новых инвесторов, я имею в виду квалифицированных инвесторов.

Ведущая: Следующий вопрос от Быстрицкой Ольги из Москвы: На каком этапе сейчас находится разработка закона об инсайде? Обсуждение этого закона длится уже достаточно давно, какие выявляются трудности в связи с его подготовкой?

Синенко А.Ю.: Очень хороший вопрос, потому что противодействие использованию инсайдерской информации, пожалуй, является серьезной проблемой, эффективное решение которой еще не найдено в нашем законодательстве. Это, конечно же, сдерживает развитие финансового рынка, не способствует повышению доверия со стороны инвесторов, в том числе иностранных, к нашему рынку. Напомню, что на развитых рынках использование инсайдерской информации является серьезным преступлением, которое влечет за собой обязанность возместить убытки и уплатить достаточно ощутимые штрафы, которые фактически приводят если не к потери бизнеса, то к серьезным издержкам. На сегодняшний день недостаточно законодательства, которое в той или иной степени регулирует данные отношения. Поэтому Федеральная служба по финансовым рынкам выступила инициатором подготовки соответствующего проекта федерального закона "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком". В нем появляются новые нормы, более конкретно и точно описывается, что будет пониматься и квалифицироваться под инсайдерской информацией, кто будет ее носителем, каковы конкретные запреты в тех или иных случаях. Речь идет об ответственности лиц, которые неправомерно будут использовать инсайдерскую информацию, о дополнительных полномочиях ФСФР в части контроля над ее использованием и применением. Закон идет сложно, тем не менее, хочется, надеется, что на сегодняшний день мы вышли на финальное внутриведомственное согласование, я имею в виду устранение тех замечаний и предложений, которые были сделаны министерствами и ведомствами. Надеюсь, что в самое ближайшее время проект этого федерального закона будет согласован и внесен Федеральной службой по финансовым рынкам в Правительство Российской Федерации, потому что актуальность и важность данной проблемы никто не оспаривает. Мы чувствуем поддержку со стороны министерств и ведомств. Речь идет об устранении последних замечаний и предложений, которые поступили в ходе его согласования.

Ведущая: Казанина Елена интересуется, с какими трудностями в настоящее время сталкивается эмитент (организация, размещающая ценные бумаги на финансовом рынке) при проведении IPO (первичное размещение акций) на российских площадках и будет ли в дальнейшем каким-либо образом упрощена данная процедура?

Синенко А.Ю.: Да, по поводу IPO последние изменения в законодательстве способствовали расширению применения данного механизма. Мы уже знаем конкретные цифры, суммы IPO за прошлый год. Все это говорит о том, что изменения, сделанные своевременно, были внесены в законодательство и уже дали свой эффект. Если говорить о конкретных проблемах, которые на сегодняшний день возникают при использовании этого механизма, конечно же, эмитент при подготовке IPO сталкивается с расходами на подготовку компании к такой процедуре, потому что требуются специальные меры по раскрытию информации, по подготовке активов и внутренней организационной структуры эмитента. Ему необходимо улучшить качество и отчетность корпоративного управления для того, чтобы соответствовать высоким требованиям, которые предъявляются к эмитенту, который желает провести IPO. Конечно же, важное значение имеет и правильность выбора времени для проведения IPO. Это весьма актуально в связи с тем, что за последнее время определенная нестабильность на финансовых рынках стала одним из факторов, под давлением которых ряд эмитентов, которые планировали выйти на IPO, так или иначе вынуждены корректировать свои планы. Хотелось бы напомнить о том, что вопрос сформулирован об IPO на биржах, хотя на самом деле процесс первичного привлечения и размещения акций не всегда связан с проведением этих операций на биржах, поскольку допустимо проведение IPO и в обычном режиме, когда регистрируется выпуск акций, собираются заявки всех желающих для того, чтобы приобрести эти акции, проводятся все остальные процедуры после окончания размещения, если шла речь о выпуске акций в режиме IPO. Имеет место упрощенный порядок уведомления об отчете, об окончании процедур, и сразу же начинается торговля на биржах соответствующим выпуском.В части дальнейшего упрощения процедуры доступа эмитентов к механизму IPO можно выделить проект закона, который уже прошел несколько чтений в Государственной Думе. Я напомню, что упрощенный порядок IPO на сегодняшний день распространяется только на эмитентов, которые не являются кредитными организациями. В отношении кредитных организаций по-прежнему существует достаточно жесткий порядок, который предусматривает прохождение всех этапов процедуры эмиссии, в том числе и регистрацию выпуска, а также регистрацию отчета об итогах выпуска. На сегодняшний день в Государственной Думе уже принят в нескольких чтениях законопроект, который уравнивает эмитентов, как банковского, так и небанковского типа. То есть банки также получат упрощенную процедуру в части проведения IPO на организованных рынках. Помимо этого ФСФР России рассматривает необходимость и возможность дальнейшего совершенствования процедур в этой части. Я имею в виду устранение административных барьеров, упрощение процедур регистрации выпусков. Мы рассматриваем возможность и необходимость, например, снижения требований по проспекту эмиссии ценных бумаг по той информации, которая содержится в нем для конкретных эмитентов, уже неоднократно проходивших процедуру регистрации выпусков, процедур регистрации проспектов ценных бумаг. Мы предполагаем и рассматриваем возможность снижения барьеров в части тех эмитентов, которые уже проходили размещение на биржах. Возможно, в отношении эмитентов, зарекомендовавших свою надежность, и ценные бумаги которых высоколиквидны, мы будем говорить об упрощении процедуры регистрации выпусков, а также об ее отмене или модификации для того, чтобы наиболее добросовестные эмитенты получили режим наибольшего благоприятствования, если они желают вывести ценные бумаги на фондовый рынок. Конечно же, мы рассматриваем возможность и в части инновационной компании для того, чтобы ввести определенный льготный режим для вывода акций этих компаний. Речь идет о компаниях, которые не имеют длительной истории, но нуждаются во внешнем источнике заимствования. В каждом конкретном случае мы предполагаем определенный набор правил, которые позволят выводить акции таких компаний на организованный рынок, привлечение денежных средств, естественно, с механизмом минимизацией рисков, связанных с этим.

Ведущая: Александра Степанцова из Курска спрашивает, какие проверки паевых инвестиционных фондов осуществляются Вашим ведомством и какие виды нарушений выявляются чаще всего.

Синенко А.Ю.: ФСФР, региональные отделения проводят проверки паевых инвестиционных фондов в двух режимах. Это так называемая камеральная проверка. То есть проверка без выезда путем истребования и анализа соответствующих документов. В отдельных случаях, когда это требуется, проводится проверка с выездом и с непосредственным сбором и оценкой документов, например в случае поступления конкретной жалобы на конкретный инвестиционный фонд. Чаще всего выявляются нарушения, связанные с отчетностью, связанные с составом активов конкретного паевого фонда, отчетности.

Ведущая: Следующий вопрос поступил от Максима Белова, который спрашивает, есть ли перечень организаций, в которых российские депозитарии могут открывать счета для учета прав на иностранные ценные бумаги в целях осуществления эмиссии российских депозитарных расписок.

Синенко А.Ю.: Как вы помните, совсем недавно произошли изменения в нашем законодательстве, направленные на введение в нашу практику российских депозитарных расписок. Как я понимаю, вопрос связан именно с этим. В соответствии с требованиями закона в ФСФР России был утвержден приказ ФСФР России от 27 апреля 2007 года, содержащий специальный перечень тех организаций, в которых российские депозитарии могут открывать счета для учета прав на иностранные ценные бумаги в целях осуществления эмиссии российских депозитарных расписок. Данный список содержит около 60 организаций, которые, на взгляд ФСФР России, наиболее надежны и признаны как наиболее качественные депозитарии, которые могут быть использованы для выпуска российских депозитарных расписок.

Ведущая: Какие меры направлены на пресечение финансовых манипуляций крупными игроками на финансовых рынках?

Синенко А.Ю.: Мы уже затронули вопрос, связанный с противодействием неправомерному использованию инсайдерской информацией, но в этом же законопроекте вводятся и усиленные нормы в части противодействия манипулированию ценами на рынке ценных бумаг. Я так понимаю, речь идет именно об усовершенствовании законодательства в этой связи.
По сравнению с действующим законодательством более конкретно и расширено вводится понятие манипулирования, вводится специальный режим отчетности и усиливаются полномочия контрольных органов в этой связи. Помимо этого предполагается введение особого административного состава в Кодекс РФ об административных правонарушениях в части возможности привлечения к административной ответственности за манипулирование ценами на рынке ценных бумаг. ФСФР России на сегодняшний день ведет работу по подготовке и согласованию изменения в Уголовный кодекс РФ (далее УК РФ). Преступление, связанное с недобросовестным и неправомерным использованием инсайдерской информации и манипулированием ценами, должно получить свою и уголовно-правовую оценку. Сейчас мы работаем над этим. Уже внесен в Правительство РФ проект закона о дополнении УК РФ конкретным составом за манипулирование. Этот проект уже находится в Правительстве, согласовывается с соответствующими департаментами. Готовится проект федерального закона о введении в УК РФ особого состава, предусматривающего уголовную ответственность за использование инсайдерской информации. Как нам кажется, именно комплексное действие со стороны государства, я имею в виду принятие специальных законов, которые детально комментируют вопросы, связанные с противодействием использованию инсайдерской информации и манипулированием ценами, усиление административной ответственности и введение уголовной ответственности за эти действия, — эффективный механизм воздействия на эту ситуацию.

Ведущая: Спасибо, Александр Юрьевич за то, что нашли время приехать в компанию "Гарант" и ответить на вопросы нашей интернет-аудитории. Компания "Гарант" зарегистрирована в качестве Информационного агентства (свидетельство: ИА N 77-14642). При распространении сообщений и материалов Информационного агентства другим средством массовой информации ссылка на Информационное агентство обязательна (ст. 23 Закона "О СМИ").