Злоупотребление правом при формировании земельного участка для целей предоставления без проведения торгов

В соответствии с п. 11 ч. 2 ст. 39.10 и ст. 39.14 ЗК РФ садоводческое товарищество обратилось в администрацию для предварительного согласования предоставления земельного участка и утверждения схемы расположения земельного участка. В правилах землепользования и застройки данный земельный участок отнесен к зоне садоводства. Товарищество получило отказ администрации ввиду того, что на данном участке уже утверждена схема расположения земельного участка. Срок данной схемы истек 12 мая 2024 года. 13 мая товарищество опять обращается с заявлением в администрацию. 16 мая 2024 года администрация опять утверждает свою схему, якобы для благоустройства территории (это вспомогательный вид использования земельного участка), и 22 мая отказывает товариществу ввиду того, что на испрашиваемой территории утверждена схема. Нарушила ли администрация особый порядок предоставления земельного участка? Возможно ли восстановление нарушенного права в арбитражном суде, а не по КАС РФ в суде общей юрисдикции? Какие требования должны указываться в исковом заявлении?

Прежде всего отметим, что в ходе подготовки ответа нами не найдена судебная практика, детально разъясняющая поставленный в обращении вопрос.

Однако считаем возможным отметить следующее.

Предварительное согласование предоставления земельного участка, а также предоставление сформированного земельного участка без проведения торгов осуществляется в соответствии с положениями ст. 39.14-39.17 ЗК РФ.

Согласно п. 4, 6 ст. 39.15 ЗК РФ рассмотрение заявлений о предварительном согласовании предоставления земельных участков осуществляется в порядке их поступления.

В случае, если на дату поступления в уполномоченный орган заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка, образование которого предусмотрено приложенной к этому заявлению схемой расположения земельного участка, на рассмотрении такого органа находится представленная ранее другим лицом схема расположения земельного участка и местоположение земельных участков, образование которых предусмотрено этими схемами, частично или полностью совпадает, уполномоченный орган принимает решение о приостановлении срока рассмотрения поданного позднее заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка и направляет принятое решение заявителю. Срок рассмотрения поданного позднее заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка приостанавливается до принятия решения об утверждении направленной или представленной ранее схемы расположения земельного участка или до принятия решения об отказе в утверждении указанной схемы.

Вместе с тем положения п. 4, 6 ст. 39.15 ЗК РФ не регламентируют порядок формирования земельных участков по собственной инициативе органа местного самоуправления.

Формирование таких земельных участков на основании заявления о предварительном согласовании предоставления не осуществляется.

Т.о., формально органы местного самоуправления положения ЗК РФ не нарушают.

Рекомендуем для ознакомления следующую судебную практику (по аналогии): Решение Феодосийского городского суда Республики Крым от 14 декабря 2022 г. по делу N 2а-2477/2022; Решение Феодосийского городского суда Республики Крым от 14 декабря 2022 г. по делу N 2а-2476/2022; Апелляционное определение СК по административным делам Тульского областного суда от 6 декабря 2022 г. по делу N 33а-4108/2022: Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу об отказе в их удовлетворении, поскольку постановление администрации муниципального образования Узловский район от 27.10.2021 N N "Об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории" принято уполномоченным должностным лицом в соответствии с предоставленными ему полномочиями, является законным и обоснованным, а местоположение границ испрашиваемого Миляевым А.В. земельного участка частично совпадает с местоположением сформированного администрацией земельного участка, то администрацией муниципального образования Узловский район правомерно отказано Миляеву А.В. в утверждении представленной им 01.10.2021 схемы расположения земельного участка площадью 1600 кв. м на основании подп. 2 п. 16 ст. 11.10 Земельного кодекса РФ. С данными выводами суда первой инстанции соглашается судебная коллегия, поскольку они основаны на материалах дела и приняты в соответствии с нормами действующего законодательства, регулирующими данный вид правоотношений.

Смотрите также решение по аналогичной ситуации: Решение Волжского городского суда Волгоградской области от 23 сентября 2019 г. по делу N 2а-3704/2019.

Смотрите также (по СНТ): Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27 сентября 2023 г. по делу N 8а-18772/2023[88а-19349/2023]; Решение Арбитражного суда Республики Крым от 13 февраля 2024 г. по делу N А83-21744/2023; Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 15 июня 2022 г. N 07АП-2472/22 по делу N А45-17171/2021; Решение Арбитражного суда Ивановской области от 18 июля 2023 г. по делу N А17-9473/2022.

Более того, формально муниципальная услуга была предоставлена в установленный законом срок (на день рассмотрения заявления основания для отказа в утверждении схемы были выявлены).

Примечание: В 2022 и 2023 гг. процедуры, предусмотренные пунктом 7 статьи 39.15 ЗК РФ, осуществляются в срок не более 14 календарных дней (смотрите п. 1 в Постановлении Правительства РФ от 9 апреля 2022 г. N 629 "Об особенностях регулирования земельных отношений в Российской Федерации в 2022-2024 годах, а также о случаях установления льготной арендной платы по договорам аренды земельных участков, находящихся в федеральной собственности, и размере такой платы").

Вместе с тем в рассматриваемом случае считаем возможным ссылаться на положения ст. 10 ГК РФ, указывая на злоупотребление правом.

В силу ст. 10 ГК РФ не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом).

Не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.

В случае несоблюдения требований, предусмотренных пунктом 1 данной статьи, суд, арбитражный суд или третейский суд с учетом характера и последствий допущенного злоупотребления отказывает лицу в защите принадлежащего ему права полностью или частично, а также применяет иные меры, предусмотренные законом.

В случае, если злоупотребление правом выражается в совершении действий в обход закона с противоправной целью, последствия, предусмотренные пунктом 2 данной статьи, применяются, поскольку иные последствия таких действий не установлены ГК РФ.

Если злоупотребление правом повлекло нарушение права другого лица, такое лицо вправе требовать возмещения причиненных этим убытков.

Добросовестность участников гражданских правоотношений и разумность их действий предполагаются.

Смотрите Энциклопедия судебной практики. Пределы осуществления гражданских прав (Ст. 10 ГК).

Отмечаем, что критерии добросовестности всегда являются оценочными.

Т.о., сделать объективные выводы о наличии злоупотребления правом может только суд, с учетом всех обстоятельств дела.

В этой связи просим обратить внимание на Решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 17 февраля 2023 г. по делу N 2-674/2023: Исходя из предоставленных доказательств действия администрации по формированию земельного участка следует расценивать как злоупотребление правом, так как достоверно, зная о заинтересованности Ф.И.О.4 в оформлении спорной территории, зная об имеющихся спорах в суде, вынесенных судебных актах, вынесла оспариваемое Постановление и заключила оспариваемый Договор.

Также сообщаем следующее.

В соответствии с п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является:

1) несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с пунктом 12 данной статьи;

2) полное или частичное совпадение местоположения земельного участка, образование которого предусмотрено схемой его расположения, с местоположением земельного участка, образуемого в соответствии с ранее принятым решением об утверждении схемы расположения земельного участка, срок действия которого не истек;

3) разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 ЗК РФ требований к образуемым земельным участкам;

4) несоответствие схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории;

5) расположение земельного участка, образование которого предусмотрено схемой расположения земельного участка, в границах территории, для которой утвержден проект межевания территории, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

6) разработка схемы расположения земельного участка, образование которого допускается исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории.

В силу п. 6 ст. 11.9 ЗК РФ образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные данным Кодексом, другими федеральными законами.

Полагаем, что формирование земельного участка со вспомогательным видом разрешенного использования вместо основанного нарушает не только нормы ЗК РФ, но и положения ГрК РФ.

Согласно п. 1 ст. 7 ЗК РФ в отношении земельного участка в соответствии с федеральным законом могут быть установлены один или несколько основных, условно разрешенных или вспомогательных видов разрешенного использования. Любой основной или вспомогательный вид разрешенного использования из предусмотренных градостроительным зонированием территорий выбирается правообладателем земельного участка в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о градостроительной деятельности. Правообладателем земельного участка по правилам, предусмотренным федеральным законом, может быть получено разрешение на условно разрешенный вид разрешенного использования.

Основной или условно разрешенный вид разрешенного использования земельного участка считается выбранным в отношении такого земельного участка со дня внесения сведений о соответствующем виде разрешенного использования в Единый государственный реестр недвижимости. Внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о вспомогательных видах разрешенного использования земельного участка не требуется.

Согласно п. 1 ст. 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно пп. 7-9 ст. 1 ГрК РФ территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В свою очередь, градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Ст. 37 ГрК РФ исключает возможность выбора (установления) вспомогательных вместо основных видов разрешенного использования земельных участков.

Обзор судебной практики Верховного Суда РФ N 2 (2022) (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 12 октября 2022 г.) (пункт 18): Вспомогательный вид может быть выбран только дополнительно к основному, установление вспомогательного вида вместо основного не предусмотрено (пункт 3 части 1 статьи 37 ГрК РФ, пункт 5 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда 14 ноября 2018 г.).

Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утвержден Президиумом Верховного Суда РФ 14 ноября 2018 г.) (пункт 5): Вспомогательный вид разрешенного использования земельного участка, установленный в градостроительном регламенте, не может быть выбран вместо основного при предоставлении земельного участка.

Смотрите также: Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 13 октября 2023 г. N 305-ЭС23-10880 по делу N А40-70305/2021; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 31 октября 2023 г. N Ф05-26260/23 по делу N А40-193020/2022; Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 23 мая 2023 г. N Ф03-1689/23 по делу N А73-11504/2021; Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10 января 2023 г. N Ф08-11303/22 по делу N А32-47122/2021.

При наличии в суде спора относительно "земель (территорий) общего пользования" и градостроительных регламентов.

Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования (п. 2 ч. 4 ст. 36 ГрК РФ).

Согласно п. 12 ст. 1 ГрК РФ территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации (п. 12 ст. 85 ЗК РФ). Кроме того, п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" прямо установлен запрет приватизации таких земельных участков.

Согласно п. 11 ст. 1 ГрК РФ красные линии - это линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 августа 2015 г. N 4-КГ15-36: Красные линии отделяют территории общего пользования, которыми может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, скверы, бульвары). Исходя из смысла (п. 11 ст. 1 ГрК РФ) в их нормативно-правовом единстве следует, что надлежащим доказательством того, что спорный земельный участок мог когда-либо относиться к территориям общего пользования, является документ, который бы свидетельствовал о нахождении этого участка в границах красных линий.

Отметим, что приведенная выше точка зрения является нашим экспертным мнением и может не совпадать с мнением других специалистов.

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Сухарников Иван

Ответ прошел контроль качества

28 июня 2024 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.