Единая информационная система: взят ли новый рубеж?

В отличие от действовавшего ранее Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее – Закон № 44-ФЗ) подробно регламентирует весь закупочный цикл – от планирования до исполнения контрактов и контроля в сфере закупок. Такой подход соответствует основной концепции контрактной системы – повышению эффективности и прозрачности закупок, а также предотвращению коррупции и других злоупотреблений при их осуществлении закупок (ч. 1 ст. 1 Закона № 44-ФЗ). При этом законодатель сделал ставку на комплексное информационное обеспечение всего процесса закупок, для чего было запланировано создание, а 1 января введена в действие единая информационная система в сфере закупок (далее – ЕИС; постановление Правительства Российской Федерации от 23 января 2015 г. № 36 "О порядке и сроках ввода в эксплуатацию единой информационной системы в сфере закупок").

Попробуем разобраться, насколько успешно разработчики ЕИС справились с поставленной задачей. 

Идея и...

В соответствии с действующей концепцией ЕИС должна обладать возможностями, далеко выходящими за рамки простой "доски объявлений". Закон № 44-ФЗ предусмотрел значительно большее число функций Системы, по сравнению официальным сайтом о размещении заказов, действовавшим до недавнего времени. Так, ЕИС призвана стать не просто средством поиска актуальных извещений о закупках, но и должна обеспечить потенциальным поставщикам возможность подать заявки на участие в торгах посредством официального сайта ЕИС (п. 4 ч. 1, п. 5, ч. 3 ст. 4 Закона № 44-ФЗ). Заказчики должны получить возможность составлять при помощи включенной в ЕИС библиотеки типовых контрактов проекты необходимых документов и формировать отчетность о результатах исполнения контрактов в автоматизированном режиме (п. 8 ч. 3 ст. 4 Закона № 44-ФЗ, абз. 5-6 Функциональных требований к единой информационной системе в сфере закупок, разработанных Минэкономразвития России; далее – функциональные требования, подп. 13 ч. 3 ст. 4 Закона № 44-ФЗ). Кроме того ЕИС должна стать мощным средством информационного обеспечения закупок. К примеру, в рамках ЕИС хранятся и обрабатываются сведения о недобросовестных поставщиках, предоставленных банками гарантиях и жалобах на действия заказчиков, позволяющие, с одной стороны, исключить из контрактной системы нечестных контрагентов, а с другой – способствующие борьбе со злоупотреблениями при организации закупок (п. 7, п. 9-10 ч. 3 ст. 4 Закона № 44-ФЗ). Кроме того ЕИС призвана обеспечить заказчиков информацией, необходимой для организации закупок. Из ЕИС они могут узнать о действующих запретах на допуск иностранных товаров, сведения о складывающихся на товарных рынках ценах, а поставщики посредством Системы смогут довести до заказчиков сведения о предлагаемых ими к закупке товарах, работах и услугах и ценах на них (п. 4., п. 16 ч. 3 ст. 4 Закона № 44-ФЗ). Также ЕИС должна обеспечить возможность проверить подлинность электронных подписей участников закупок (подп. "г" п. 2 Правил функционирования единой информационной системы в сфере закупок, утвержденных постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2015 г. № 1414; далее – Правила функционирования ЕИС). Контролирующим органам ЕИС позволит отследить любую закупку от этапа ее планирования, до завершения исполнения контракта (п. 2 ч. 1 ст. 4 Закона № 44-ФЗ). Кроме того, в ЕИС предполагается размещать результаты аудита в сфере закупок и информацию о ценах на рынке товаров, работ и услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Следует отметить, что не все положения законодательства об ЕИС заработали к дате запуска Системы – реализация ряда требований Закона № 44-ФЗ, в части информационного обеспечения контрактной системы, завершится только к 1 января 2017 года. Это относится к положениям о применении заказчиками единого каталога товаров, работ, услуг, при формулировании объекта закупки (ч. 4 ст. 23 Закона № 44-ФЗ), а также к требованиям по контролю содержания размещаемых в ЕИС документов (ч. 5 ст. 99 Закона № 44 ФЗ). В то же время реализация большей части функционала Системы должна была завершиться к моменту ее запуска.

Рассмотрим, какие функции ЕИС стали доступны после ее запуска.

… и реализация

Основным средством взаимодействия ЕИС с заказчиками, участниками закупок и иными заинтересованными лицами остается ее официальный сайт, размещенный, как и прежний официальный сайт о размещении заказов, по адресу www.zakupki.gov.ru (п. 9 ст. 3 Закона № 44-ФЗ, п. 4 Правил функционирования ЕИС). Несмотря на то, что официальный сайт как и Система в целом формально не являются правопреемниками официального сайта о размещении заказов, заказчикам предоставлено право свободно пользоваться официальным сайтом ЕИС вплоть до 1 января 2017 года не проходя специальной процедуры перерегистрации в ЕИС при условии, что ранее они уже были зарегистрированы на официальном сайте о размещении заказов. Сама возможность перерегистрации для них будет предоставлена начиная с 1 июля 2016 года (п. 2, п. 3 приказа Казначейства России от 30 декабря 2015 года № 27н "Об утверждении Порядка регистрации в единой информационной системе в сфере закупок и признании утратившим силу приказа Федерального казначейства от 25 марта 2014 г. № 4н"; далее – Приказ № 27н. Находится на регистрации в Минюсте России). При этом до 1 июля в ЕИС должны будут зарегистрироваться остальные участники контрактной системы и иные организации. Напомним, что за регистрацию в ЕИС отвечают территориальные органы Казначейства России и проводят ее в пятидневный срок, после получения пакета необходимых документов (п. 5, п. 5.10 Приказа № 27н).

Как рассказал порталу ГАРАНТ.РУ активист проекта Общероссийского народного фронта (далее – ОНФ) "ЗА честные закупки" Максим Учватов, запуск ЕИС не во всем прошел гладко. Так, в ходе проведенного ОНФ в январе мониторинга работы ЕИС экспертами было отмечено, что с 1 по 5 января официальный сайт ЕИС был недоступен в связи с проведением регламентных работ. Только 6 января пользователи впервые смогли познакомиться с новой Системой. Однако, часть функционала, над которым трудились 11 месяцев, не работала, а в большинстве разделов сайта Система ссылалась на старую версию сайта государственных закупок. Эксперт отметил, что новый дизайн официального сайта появился только на главных страницах, а с такими необходимыми функциями, как, например, просмотр детальной информации, возникали проблемы – данные были недоступны. В то же время, пользователи ЕИС до сих пор сталкиваются с различными проблемами при работе с официальным сайтом, добавляет активист. Так, не работают поиск извещений по кодам ОКПД2 и система фильтрации данных. В реестре контрактов на обновленном сайте отсутствует возможность поиска сведений в зависимости от исполнителя (подрядчика), что затрудняет мониторинг контрактов, заключенных с конкретным поставщиком.

При работе с официальным сайтом ЕИС заказчики и участники закупок уже столкнулись с рядом изменений. Так, был обновлен интерфейс официального сайта. Правда, познакомиться с новым внешним видом официального сайта пользователи смогут лишь перейдя по временной ссылке new.zakupki.gov.ru. Кроме того были расширены поисковые функции официального сайта: появилась возможность настроить индивидуальный поисковый интерфейс, воспользовавшись конструктором параметров поиска. Также разработчики ЕИС реализовали возможность поиска и просмотра сведений из планов закупок, сформированных в структурированном виде.

В то же время изменения в логике формирования поисковых запросов в системе быстро поиска пришлись по душе не всем заказчикам. Так, главный специалист-эксперт учебно-консалтингового центра ООО "Тендер-Дон", контрактный управляющий Ольга Пратура сетует, что найти нужную информацию в ЕИС стало сложнее. Если ранее при составлении поискового запроса необходимо было выбирать нужные параметры поиска из списка, то теперь – наоборот, пользователю приходится удалять ненужные уточняющие параметры. Эксперт отмечает, что в некоторых ситуациях это выливается в настоящую проблему. Иногда приходится удалять по 10-15 поисковых критериев а в случае если ошибочно был удален нужный параметр, то вернуть его уже нельзя. Остается только выйти из этой вкладки системы и зайти в нее снова, недоумевает эксперт. С похожей проблемой сталкиваются заказчики при размещении информации в реестре контрактов и формировании планов-графиков: поиск единиц измерения товаров, работ, услуг также превращается в целую проблему, добавляет эксперт.

Информация в ЕИС, в отличие от официального сайта о размещении заказов, теперь формируется с применением обновленных общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД2) и общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2) (п. 1 приказа Ростехрегулирования от 31 января 2014 г. № 14-ст). Применяется также новая структура кодов бюджетной классификации, действующая с 1 января 2016 года (п. 2 приказа Минфина России от 8 июня 2015 г. № 90н "О внесении изменений в Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства финансов Российской Федерации от 1 июля 2013 г. № 65н").

Приведены в соответствие с требованиями Закона № 44-ФЗ и другие функциональные средства ЕИС. К примеру, заказчики получили возможность публиковать в Системе информацию об определении поставщика по контракту жизненного цикла (ст. 32 Закона №44-ФЗ). Также у заказчиков появилась возможность размещать для общественного обсуждения проекты, разработанных ими правил нормирования (п. 3 Общих требований к порядку разработки правовых актов о нормировании, утвержденных постановлением Правительства РФ от 18 мая 2015 г. № 476).

Одновременно, эксперты указывают на некоторые расхождения функционала ЕИС с требованиями законодательства. Так, Ольга Пратура обнаружила, что у заказчика имеется техническая возможность отменить извещения об отмене определения поставщика по основанию, не предусмотренному в ст. 36 Закона № 44-ФЗ – по решению заказчика. Кроме того, в ЕИС встречаются и обратные моменты, добавляет эксперт. К примеру, сейчас заказчик не сможет не нарушив закон, продлить на основании решения суда срок исполнения контракта. В силу того, что ст. 95 Закона № 44-ФЗ не содержит такого основания для изменения условий контракта, то на сайте, естественно, не создана техническая возможность совершить такое действие. Поэтому заказчику в такой ситуации остается только выбрать более подходящую из предлагаемых ЕИС причин продления, любая из которых не будет совпадать с реальной причиной. И, таким образом, действия заказчика могут быть расценены контролирующими органами как размещение сведений в ЕИС с нарушением законодательства о контрактной системе по ч. 1.4 ст. 7.30 КоАП РФ, заключает эксперт.

В то же время, как отмечают эксперты, пользователи электронных торговых площадок практически не ощутили перехода к ЕИС – все необходимые работы были выполнены без осложнений. Как рассказал редакции портала ГАРАНТ.РУ начальник отдела развития АО "Электронные торговые системы" Роман Татаровский, запуск ЕИС не вызвал никаких сбоев в работе операторов электронных площадок, так как у них было достаточно времени на отработку новых схем интеграции. Вся направляемая в ЕИС информация (например, запросы на разъяснения, протоколы, подписанные контракты) в настоящее время передается в штатном режиме, без сбоев и задержек, в сроки, установленные законодательством, уточнил эксперт. 

***

Несмотря на то, что в рамках ЕИС на сегодняшний день уже удалось реализовать значительную часть запланированных функций, эксперты продолжают высказывать свои рекомендации и замечания по работе Системы. Так директор по развитию ЗАО "Сбербанк-АСТ" Юлия Обаляева отметила, что для повышения стабильности работы и производительности ЕИС можно делегировать часть ее функций электронным торговым площадкам. К примеру, функцию передачи заявок поставщиков для запросов цен логичнее было бы реализовать на базе электронных площадок. Правильно было бы оставить за ЕИС функции по агрегации информации, а какую-то часть нагрузки, операционные функции по вводу данных, переложить на площадки и внешние системы, пояснила эксперт.

В то же время ряд экспертов полагают, что имеющиеся недоработки ЕИС фактически урезают ее функционал и это, в свою очередь, снижает прозрачность государственных закупок. Так, по мнению Максима Учватова, с точки зрения организации общественного контроля ЕИС в настоящий момент не может способствовать снижению уровня коррупции в сфере госзаказа. Система реализована таким образом, что общественность все еще не может получить средства для эффективной борьбы с "серыми" схемами в закупках. Так, до сих пор можно покупать здания в литрах, и, возможно, этого никто и не заметит, иронизирует эксперт.

Остается надеяться, что после устранения всех недоработок, когда ЕИС заработает в полную силу, факты коррупции на торгах если не исчезнут вовсе, то хотя бы станут событием экстраординарным.