"Надзорные каникулы" для малого бизнеса: первый взгляд

В декабрьском послании Федеральному Собранию РФ Президент РФ Владимир Путин предложил ввести трехлетний запрет на проведение плановых проверок малого бизнеса с надежной репутацией – так называемые "надзорные каникулы". Основная идея заключается в снижении административного давления на предприятия, не допускавшие ранее серьезных нарушений законодательства, чтобы облегчить им жизнь в условиях непростой экономической ситуации. 

Данное предложение получило поддержку бизнес-сообщества, а Правительству РФ были даны поручения разработать необходимые изменения в действующие нормативные акты. В связи с этим в середине февраля Минэкономразвития России обнародовало законопроект "Об особенностях организации и проведения в 2015-2018 годах проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"¹ (далее – Законопроект). 

Несмотря на хорошую задумку, документ имеет существенные "дыры", которые могут позволить контролирующим органам трактовать его положения так, как им это будет удобно. Какие трудности может вызвать применение на практике "надзорных каникул" в нынешнем виде, разберемся ниже. 

Кто уйдет на "надзорные каникулы" 

"Надзорные каникулы" – это временная мера, которая будет применяться только в 2015-2018 годах. В период ее действия государственные (федеральные и региональные) и муниципальные контролирующие органы должны будут воздержаться от проведения плановых проверок в отношении микропредприятий и малых предприятий.

Относятся ли те или иные организации и индивидуальные предприниматели к категории малых предприятий, контролирующие органы будут устанавливать сами через систему межведомственного взаимодействия при разработке планов проверок (порядок обмена сведениями впоследствии должен быть утвержден Правительством РФ). Однако как эта система будет работать на практике – большой вопрос, поскольку порядок приобретения и подтверждения статуса малого предприятия, систематизации сведений о малых предприятиях и организация оперативного доступа к ним на данный момент в нормативных актах не прописаны. 

Наличие проблемы подтверждает, например, МЧС России. Так, в проекте концепции совершенствования своей надзорной деятельности министерство подчеркивает, что перечень документов, которые могли бы служить основанием для отнесения организаций к той или иной категории предпринимателей, а также порядок и источники их получения, сегодня не определены. Это влечет за собой значительное количество нарушений при формировании планов проверок. Также сложно соблюдать ограничения по общему сроку проведения выездных плановых проверок, которое установлено только для малых- и микропредприятий (не более 50 и 15 часов в год соответственно), так как для этого первоначально нужно выяснить статус предприятия (ч. 2 ст. 13 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"). 

Соответственно, если механизм проверки принадлежности предприятия к категории малых не налажен сейчас, то вряд ли он заработает с введением "надзорных каникул" без внесения необходимых изменений в законодательство. Таким образом, велика вероятность того, что на первом этапе все предприятия будут включаться в план проверок на общих основаниях просто в связи с отсутствием у контролеров нужной информации, а доказывать свою принадлежность к малому бизнесу придется непосредственно в ходе проведения плановой проверки или, что наиболее вероятно, уже в вышестоящем органе или суде – при обжаловании ее результатов. 

Тем не менее Законопроект предусматривает обязанность контролеров разъяснять организациям и индивидуальным предпринимателям правила предоставления "надзорных каникул" в начале проверки. Предприниматели, в свою очередь, могут представить проверяющим сведения, подтверждающие соответствие предприятия критериям малого бизнеса. В этом случае контролеры обязаны будут прекратить проверку с уведомлением прокуратуры, Уполномоченного по защите прав предпринимателей при Президенте РФ или в соответствующем регионе. Однако порядок, сроки и форма предоставления документов, подтверждающих статус малого предприятия и права на "надзорные каникулы", в Законопроекте не прописаны. 

Стоит отметить, что сегодня предусмотрено ведение только одного вида реестров малых и средних предприятий  – тех, которые получили государственную поддержку (постановление Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 358). Но некоторые субъекты РФ по собственной инициативе ведут также реестры малых и средних предприятий в целом – независимо от того, пользовались предприниматели поддержкой или нет. Например, такой реестр существует в Москве – он размещен в свободном доступе на сайте городского Департамента науки, промышленной политики и предпринимательства. Однако, как отмечает руководитель аудиторско-консалтинговой группы "АИП" Сергей Елин, в московский реестр на сегодняшний день включены не все малые предприятия города, так как эта процедура является добровольной (предприниматели сами должны обратиться с заявлением). Тем не менее, предприятиям, которые в него включены, будет проще доказать свой статус проверяющим. Между тем федеральное законодательство пока не обязывает регионы создавать подобные реестры.

Ограничения в рамках "надзорных каникул" 

Под "надзорные каникулы" не попадут малые предприятия, которые в течение предыдущих трех лет подвергались административному наказанию за грубое нарушение законодательства, дисквалификации (в случае с ИП), приостановлению деятельности или были лишены лицензии. Обо всех таких случаях контролирующие органы извещают с приложением копий соответствующих постановлений Генеральную прокуратуру РФ на этапе составления сводного плана проверок. Если прокуратура сочтет доказательства убедительными, то предприятие лишится права на "надзорные каникулы", а в сводном плане проверок будет указано, по каким основаниям. 

Остается неясным, что будет пониматься под грубым нарушением законодательства. Сегодня словосочетание "грубое нарушение" в КоАП РФ встречается только в отдельных составах (грубое нарушение лицензионных требований, грубое нарушение правил промышленной безопасности и др.). Если данное положение будет применяться не только к этим, но и к другим правонарушениям, то каковы будут критерии оценки их грубости и кто будет этой оценкой заниматься? Если сами контролирующие органы, то "надзорные каникулы" можно считать дискредитированными уже на этом этапе.

МНЕНИЕ

Алексей Сердюк, адвокат МКА "Князев и партнеры":

"К сожалению, Законопроект не распространяет свое действие на субъектов предпринимательской деятельности, которые за предшествующие три года привлекались к ответственности за грубые нарушения. Думаю, что среди них есть немало тех, кто теперь ведет свою работу в рамках правового поля, возможно, даже в большей степени чем те, кто к ответственности не привлекался вовсе. Поэтому данный ограничительный критерий не вполне справедлив. Я уверен, в отношении многих субъектов предпринимательской деятельности, которые не привлекались к ответственности и на которых будут распространяться "надзорные каникулы", просто не проводились проверки, и сам факт отсутствия у них выявленных нарушений обусловлен именно этим".

---

Кроме того, существует и ряд значительных ограничений по видам контроля. Так, налоговые каникулы четко "привязаны" к сфере действия Закона № 294-ФЗ, а из под его действия выведены налоговый контроль, контроль за уплатой взносов в ФСС, ПФР, ФФОМС, таможенный контроль, прокурорский надзор, и некоторые другие виды контроля и надзора (ч. 3, ч. 3.1 ст. 1 Закона № 294-ФЗ). Соответственно, "надзорные каникулы" на эти виды проверок также не будут распространяться.

Есть и другие исключения по видам контроля, которые предусматриваются уже в самом Законопроекте. Например, федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности в отношении предприятий, эксплуатирующих опасные производственные объекты, а также в отношении объектов I или II класса опасности. Исключением стали также государственный надзор при строительстве, реконструкции опасных производственных объектов и плановые проверки, которые начались раньше момента вступления в силу нормы о "надзорных каникулах". 

Также запрет на проведение плановых проверок не коснется малых предприятий, осуществляющих деятельность в сферах, для которых установлена специальная периодичность плановых проверок. Например, не чаще чем один раз в год проводятся проверки предприятий, оказывающих амбулаторно-поликлиническую медицинскую помощь, занимающихся розничной торговлей лекарствами, работающих в сфере дошкольного и начального общего образования и др. (постановление Правительства РФ от 23 ноября 2009 г. № 944).

МНЕНИЕ

Сергей Зеленов, председатель Комитета по налогам Московского отделения ОПОРЫ РОССИИ:

"По моему мнению, список проверочных мероприятий, которые затрагивает Законопроект о "надзорных каникулах", должен быть расширен за счет контрольных мероприятий в экономической сфере – прежде всего, выездных налоговых проверок. Кроме того, в текущих экономических условиях, действие "надзорных каникул" должно быть также распространено и на представителей среднего бизнеса, поскольку их сохранение и стимулирование (как действующих и наиболее стабильных налогоплательщиков) – задача не менее важная, чем стимулирование малого бизнеса".

---

Планируется, что нарушение запрета на проведение плановых проверок будет вести к недействительности результатов проверки (их можно оспорить в вышестоящем органе или в суде), а должностные лица контролирующего органа в таком случае могут быть привлечены к ответственности за несоблюдение законодательства о государственном контроле и муниципальном контроле (надзоре) – им грозит предупреждение или штраф в размере от 3 тыс. до 5 тыс. руб. (ч. 1 ст. 19.6.1 КоАП РФ). 

Тем не менее, несмотря на все меры по ограничению плановых проверок, малые предприятия могут и не почувствовать значительного облегчения, поскольку процедура инициирования внеплановой проверки остается достаточно простой. Для этого фактически достаточно обращения в контролирующий орган любого гражданина, индивидуального предпринимателя или юридического лица. Особенное беспокойство в этой части вызывают внеплановые проверки по жалобам о защите прав потребителей, которые даже не требуют согласования с прокуратурой (подп. "а" и "б" ч. 2 ст. 10 Закона № 294-ФЗ).

МНЕНИЕ

Алексей Сердюк, адвокат МКА "Князев и партнеры":

"На мой взгляд, имеет смысл полностью отказаться от проведения плановых проверок в отношении малого бизнеса и ограничиться проведением контрольных мероприятий только по основаниям, установленным на сегодня для проведения внеплановых проверок. Пусть даже с условием ужесточения ответственности за нарушения, которые могут быть допущены по соответствующим категориям контроля. Данные меры позволят в разы сократить нагрузку на малый бизнес и будут способствовать его стремительному развитию".

---

"Внеплановый" бонус 

Несмотря на то, что президент дал поручение правительству в части ограничения плановых проверок, Законопроект содержит послабления и в отношении экстренных мероприятий по контролю – внеплановых выездных проверок. Всего в 2016 году их количество должно сократиться как минимум на 10% по сравнению с 2014 годом. В 2017 и 2018 годах – на такую же величину по сравнению с 2016 и 2017 годами соответственно. Количество внеплановых документарных проверок (предполагающих запрос документов контролирующим органом без выезда на предприятие) сокращать не планируется. 

Предполагается, что конкретные ограничения по внеплановым выездным проверкам для каждого контролирующего органа будут определять Правительство РФ, субъекты РФ и муниципальные власти для федеральных, региональных и местных контролеров соответственно по согласованию с прокуратурой. В случае превышения лимита внеплановых выездных проверок конкретным контролирующим органом прокуратура не будет согласовывать их проведение в дальнейшем. Напомним, что процедура согласования с прокуратурой обязательна, когда выездная внеплановая проверка проводится по основаниям, предусмотренным подп. "а" и "б" ч. 2 ст. 10 Закона № 294-ФЗ (угроза жизни и здоровью граждан, безопасности государства и др.). 

И тут снова возникает вопрос об обмене информацией: каким образом государственные органы будут получать и систематизировать сведения о количестве проведенных внеплановых выездных проверок, чтобы потом установить указанные ограничения? Как отмечает Уполномоченный по защите прав предпринимателей при Президенте РФ Борис Титов, на данный момент, пока еще не создан единый реестр проверок, четкого представления о том, кто кого и в каком объеме проверяет, нет. Соответственно, насколько будут достоверны источники с учетом которых будут рассчитываться 10%, и насколько эти цифры будут соответствовать реальности, также не вполне понятно. 

Единый реестр проверок, который будет размещен на специальном сайте в свободном доступе, должен заработать с 1 января 2016 года. Он создается, чтобы исключить проведение необоснованных мероприятий по контролю, а также обеспечить более четкий надзор за их количеством и качеством со стороны Генеральной прокуратуры РФ. Планируется присваивать каждой проверке индивидуальный учетный номер и вносить в реестр информацию о проверяемых предприятиях, предмете и основаниях мероприятий по контролю, сроках их проведения и результатах, принятых мерах, обжаловании решений, действий (бездействий) соответствующих органов и должностных лиц (Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 511-ФЗ). 

Также стоит отметить, что согласно Законопроекту 10%-ное ограничение касается только внеплановых выездных проверок, проводимых в связи с угрозой или причинением вреда жизни и здоровью граждан, растениям и животным, безопасности государства, а также угрозой или возникновением чрезвычайных ситуаций. Это же касается внеплановых проверок и по жалобам граждан на нарушение прав потребителей.

Правда в последнем случае неясно как будет контролироваться соблюдение 10%-ного ограничения, ведь такие проверки согласованию с прокуратурой не подлежат. Кроме того, правило о ежегодном сокращении на 10%, согласно Законопроекту, не будет распространяться на внеплановые выездные мероприятия по контролю, которые проводятся для проверки исполнения ранее выданного предписания, в соответствии с поручениями Президента РФ или Правительства РФ либо на основании требования прокурора. 

*** 

Несмотря на все недостатки, Законопроект продолжает заданное государством с подачи бизнес-сообщества направление на ограничение проверок в отношении субъектов и видов деятельности с низкой степенью риска. "Надзорные каникулы" выступают антикризисной мерой, но помимо этого являются еще и своеобразной репетицией перед проведением масштабной реформы системы государственного контроля. Ее результатом должно стать практически полное избавление малых предприятий от плановых проверок. По тому, как будут реализованы в окончательном варианте "надзорные каникулы", можно будет в определенной мере судить, есть ли действительно перспективы снижения избыточного административного давления на малый бизнес в рамках будущих преобразований в сфере контрольной деятельности или нет.