Защита туриста – дело рук не только самого туриста

Определиться с тем, где и как провести отпуск в этом году, будет непросто по двум причинам. Первая – рост курса валют, а вторая – неуверенность граждан в качестве услуг, оказываемых турфирмами. За второе полугодие 2014 года 28 туроператоров приостановили свою деятельность, в том числе такие крупные, как "Нева", "Лабиринт", "Идеал-тур" и др. В результате, по данным Ростуризма, самостоятельно вернуться в Россию из-за границы не смогли более 40 тыс. человек, а более 150 тыс. граждан не удалось поехать в запланированный и даже оплаченный отпуск. 

Чтобы не допускать таких ситуаций в дальнейшем, органы власти решили скорректировать российское законодательство о туризме. Законопроект, направленный на усиление ответственности участников туристского рынка и повышение уровня защиты туристов, выезжающих за пределы России¹ (далее – Законопроект), был внесен в Госдуму 16 декабря прошлого года Правительством РФ. 2 февраля в Общественной палате РФ (ОП РФ) состоялись так называемые нулевые чтения по Законопроекту – его общественное обсуждение с представителями органов власти, туристского бизнеса и научного сообщества. 

Две основные проблемы, с которыми столкнулись наши соотечественники в связи с остановкой деятельности турфирм, – неоплата последними проживания туристов в отелях и неоплата обратных билетов для них. В связи с этим в Правилах оказания услуг по реализации туристского продукта было закреплено положение о том, что туроператор обязан не позднее 24 часов до начала путешествия передать туристу документы, подтверждающие право потребителя на услуги, входящие в туристский продукт, в том числе билет до пункта назначения и обратно или по другому согласованному маршруту². Законопроектом предлагается включить это требование и условие о предоставлении подтверждения бронирования гостиницы в перечень существенных условий договора о реализации туристского продукта. Рассмотрим, какие еще важные изменения предлагаются документом.

Ужесточение требований к турфирмам

Необходимым условием для осуществления туристской деятельности, помимо финансового обеспечения туроператора, предлагается сделать соответствие должностных лиц турфирмы, а именно руководителя, его заместителя и главного бухгалтера, определенным требованиям к деловой репутации. Не соответствующими таким требованиям будут, в частности, лица, имеющие судимость за совершение экономических преступлений (раздел VIII УК РФ), более трех раз нарушившие законодательство о туристской деятельности (ст. 14.51 КоАП РФ) за год, предшествующий дню подачи в Ростуризм документов для внесения туроператора в единый федеральный реестр туроператоров (далее – Реестр), и дисквалифицированные.

Законопроектом предлагается расширить перечень сведений, которые вносятся в Реестр. Так, в случае одобрения поправок, в него должны быть включены данные:

• о размере уплаченного взноса в резервный фонд объединения туроператоров (далее – резервный фонд). В резервный фонд предлагается переименовать существующий в настоящее время компенсационный фонд (ст. 11.4 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", далее – закон о туристской деятельности);
• о количестве туристов, которым в течение отчетного года туроператором оказаны услуги в сфере выездного туризма;
• о прогнозном показателе количества туристов в этой сфере на год, следующий за отчетным периодом (годом);
• об общей цене туристского продукта за год (общая стоимость путевок за отчетный год без учета НДС и других налогов, увеличивающих цену туристского продукта);
• о размере фонда персональной ответственности туроператора. Создание этого фонда – новшество, предлагаемое Законопроектом, поэтому подробнее о нем мы расскажем ниже. 

При подаче заявления о внесении сведений в Реестр туроператоры должны будут их подтвердить – предоставить договор страхования ответственности или банковскую гарантию либо нотариально заверенные копии этих документов, копии документов, подтверждающих оплату страховых премий или вознаграждений гаранту за выдачу банковских гарантий, а также уплату взноса в резервный фонд и фонд персональной ответственности туроператора. Законопроект также предусматривает возможность страхования ответственности туроператора сразу у нескольких страховщиков и получения нескольких банковских гарантий. В этом случае договоры страхования или банковские гарантии должны будут вступать в силу одновременно, и срок их действия также должен быть одинаковым.

Стоит отметить, что страховые компании тревожит ситуация, которая складывается на рынке туристских услуг, и они раздумывают о том, чтобы отказаться от страхования в этой сфере.

МНЕНИЕ

Фото: erv.ru

Юлия Алчеева, заместитель председателя Комитета Всероссийского союза страховщиков по вопросам страхования в сфере туризма:

"Страховое сообщество настаивает на исключении из законодательства страхования как инструмента финансового обеспечения туроператора, во всяком случае в той обязательной форме, которая на сегодняшний день прописана. Учитывая, что уже сейчас у туроператоров существуют проблемы с заключением и пролонгацией страховых договоров, нет смысла оставлять эту позицию в Законопроекте, иначе мы придем к тому, что не будет ни одного страховщика, готового предоставить договор страхования. Почему это происходит? Когда в 2007 году страховщиков пригласили в этот бизнес, речь шла о страховании банкротства туроператоров, и мы рассчитывали только на те риски, которые из него вытекают. В итоге мы получили ситуацию, когда туроператор может приостановить свою деятельность или признать себя финансово несостоятельным по своему усмотрению, в любой момент, и из-за этого мы терпим убытки. За рубежом ни один туроператор не принимает такое решение единолично, для этого существует объективный финансовый контролер. 

Понятие ненадлежащего исполнения обязательств также сыграло свою роковую роль, потому что оно трактовалось на протяжении этих лет по-разному. Оператор мог продолжать существовать, но при этом включался инструмент финансовой гарантии выплаты по договору, и из этих выплат покрывались в том числе расходы, связанные с коммерческими рисками оператора. Для нас это большая нагрузка, просчитать ее и заложить в расчеты по страховому тарифу очень сложно. 

Кроме того, в Законопроекте мы снова видим положение о том, что страховой случай может наступить до начала действия договора. Поскольку датой наступления страхового случая принято считать не только дату объявления о банкротстве туроператора, но и дату начала тура, многие туристы обращаются в суд не в тот период, когда туроператоры останавливают свою деятельность, а тогда, когда у них должен был состояться тур. Мы не раз высказывали критику в отношении этого вопроса, но нашу позицию снова не учли".

---

Создание фонда персональной ответственности туроператора

Фонд персональной ответственности туроператора предлагается создать для финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам (закон о туристской деятельности может быть дополнен соответствующей ст. 11.6). В настоящее время на эти цели направляются средства резервного фонда, который формируется Ассоциацией "Объединение туроператоров в сфере выездного туризма "ТУРПОМОЩЬ" (далее – Ассоциация "Турпомощь") за счет взносов туроператоров. Если Законопроект станет законом, резервный фонд будет использоваться только в случае нехватки средств фонда персональной ответственности. 

Последний, согласно документу, должен будет формироваться ежегодно – до 1 декабря – для каждого члена объединения туроператоров. Его размер будет определяться как произведение прогнозного количества туристов на год и минимального размера фонда персональной ответственности из расчета 100 руб. на одного туриста. При этом указано, что туроператор вправе относить затраты, связанные с уплатой взносов в фонд персональной ответственности, на себестоимость туристского продукта. Поэтому опасения некоторых участников рынка о том, что такое нововведение может лечь на плечи туристов, представляются вполне обоснованными. 

Фонд персональной ответственности туроператоров, которые не осуществляли деятельность в сфере выездного туризма за отчетный период или вообще, но планируют этим заниматься, должен будет составлять не менее 30 млн руб. Можно предположить, что это условие создаст сложности для выхода на рынок туристских услуг малого и среднего бизнеса. 

Предполагается, что объединение туроператоров сможет принимать решение об увеличении или уменьшении фонда персональной ответственности конкретного туроператора – на основании уточненной информации о прогнозном показателе количества туристов, которую туроператор должен будет направлять до 1 июня текущего года (с учетом фактического количества туристов за первое полугодие). Если в конце года окажется, что фактическое количество туристов превысило эти уточненные данные на 10% и более, Ассоциация "Турпомощь" будет сообщать об этом в Ростуризм и ставить вопрос об исключении туроператора из Реестра. Получается, что турфирмам нужно быть очень внимательными со своими прогнозами, поскольку поправлять их можно будет только раз в полгода, а неточные данные смогут повлечь окончание их деятельности.

Финансовое обеспечение деятельности туроператора

Помимо прочего, предлагается изменить и размер финансового обеспечения туроператоров, то есть сумму, на которую страхуется их ответственность или выдается банковская гарантия. Так, в случае принятия на основе Законопроекта соответствующего закона, в 2015 году он должен будет составлять 3%, а с 2016 года – 5% общей годовой цены туристского продукта за год, предшествующий отчетному, но не менее 50 млн руб. Такая же сумма должна быть и у туроператоров, которые не занимались выездным туризмом в течение отчетного периода или вообще, но планируют осуществлять такую деятельность. 

В настоящее время размер финансового обеспечения составляет 30 млн руб. в том случае, если туроператор получил не более 250 млн руб. от реализации туристского продукта (по данным бухгалтерской отчетности на конец отчетного года). Если же он заработал больше, размер финансового обеспечения равняется 12% объема денежных средств, полученных от реализации в туристского продукта (ст. 17.2 закона о туристской деятельности). 

Кроме того, Законопроектом предлагается ряд изменений, касающихся бухгалтерского учета и отчетности. Предусматривается проведение обязательного аудита отчетности туроператора, если общая годовая цена туристского продукта за предыдущий год составила более 400 млн руб. Заключение аудиторской организации, которое должно содержать раздел о подтверждении общей годовой цены туристского продукта за отчетный период и раздел о выполнении туроператором требований финансовой устойчивости, должно будет подаваться вместе с годовой бухгалтерской отчетностью. 

Также туроператорам, согласно документу, нужно будет следить за нормативным соотношением собственных средств и принятых обязательств – этот показатель предлагается включать в пояснительную записку к годовой бухгалтерской отчетности.

МНЕНИЕ

Фото: oprf.ru

Роман Бобылев, директор общественной организации "Клуб защиты прав туриста":

"Те вещи, которые предлагаются Законопроектом, – связанные с увеличением финансовой ответственности, появлением новых фондов, увеличением общей суммы всяких финансовых гарантий, не совсем реальны и не смогут контролироваться какими-либо органами. Параметры, которые предлагаются для отчислений – количество туристов, вывозимых туроператором, и средняя стоимость туристского продукта – просчитать невозможно, они будут носить декларативный заявительный характер. Мы создаем элемент мнимой защиты – будем рассказывать туристу, что есть индивидуальный фонд, есть компенсационный фонд, есть страховка на баснословные денежные средства, а в итоге турист окажется незащищенным, поскольку турфирмы будут занижать эти показатели. И разрыв между добросовестным и недобросовестным туроператором будет велик. Тот туроператор, который сегодня работает по закону и в будущем продолжит это делать, обречен, потому что его туристский продукт будет неконкурентноспособен с продуктом того туроператора, который и сейчас находится в тени, и дальше, я вас уверяю, из нее не выйдет".

---

Увеличение штрафов для туроператоров

Вполне естественно, что в качестве одной из мер усиления ответственности туроператоров предлагается увеличение штрафов за нарушение законодательства о туристской деятельности (ст. 14.51 КоАП РФ). За непредставление сведений или представление недостоверных сведений в Ростуризм для внесения данных о туроператоре в Реестр и нарушение туроператором порядка определения размера финансового обеспечения Законопроектом предусмотрены штрафы в размере от 30 тыс. до 50 тыс. руб. для должностных лиц, от 500 тыс. до 1 млн руб. – для юридических лиц. Сейчас за первое нарушение штрафы составляют от 3 тыс. до 5 тыс. руб. и от 20 тыс. до 30 тыс. руб., за второе – от 10 тыс. до 20 тыс. руб. и от 100 тыс. до 200 тыс. руб. соответственно.

Штрафы за осуществление деятельности в сфере выездного туризма туроператором, который не является членом Ассоциации "Турпомощь", предлагается увеличить до 50-100 тыс. руб. для должностных лиц (сейчас – 10-15 тыс. руб.) и до 1-3 млн руб. для организаций (сейчас – 50-100 тыс. руб.). В качестве альтернативного наказания за это деяние Законопроектом предусмотрена дисквалификация должностных лиц на срок от шести месяцев до года. 

Кроме того, предлагается ввести новый состав правонарушения – осуществление туроператорской деятельности лицом, сведения о котором отсутствуют в Реестре, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния. Наказание за такое деяние для должностных лиц – штраф в размере 50-100 тыс. руб. или дисквалификация на срок от шести месяцев до года, для юридических лиц – штраф в размере от 5 млн до 10 млн руб.

Неоднозначные положения Законопроекта

Экспертное сообщество с настороженностью относится к ряду положений Законопроекта и считает, что необходимо их уточнить или изменить. Разберем наиболее значимые из них.

Отношения между туристом, турагентом и туроператором

Действующее законодательство предусматривает, что туроператор несет ответственность перед туристом за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта, в том числе входящих в него услуг, независимо от того, кем они должны были оказываться (ч. 3 ст. 9 закона о туристской деятельности). В Законопроекте же указано, что туроператор и турагент самостоятельно отвечают перед туристом, но по договору о реализации туристского продукта, заключенному турагентом, ответственность за неоказание или ненадлежащее оказание туристам услуг, входящих в туристский продукт, несет туроператор – независимо от того, кем должны были оказываться или оказывались эти услуги. Таким образом, не совсем понятно, каким образом и в каких случаях перед туристом будет отвечать турагент. 

Исключение из ряда статей закона о туристской деятельности норм об ответственности туроператора за ненадлежащее исполнение обязательств

Так, ненадлежащее исполнение обязательств предлагается исключить из перечня оснований для выплаты страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора и уплаты денег по банковской гарантии (ст. 17.4 закона о туристской деятельности), что не может не привести к снижению уровня защиты туристов. 

Увеличение размера финансового обеспечения и создание фонда персональной ответственности туроператора

С одной стороны, эти новшества направлены на создание дополнительных гарантий защиты туристов, но с другой стороны, они могут привести к уходу с рынка туристских услуг мелкого и среднего бизнеса либо их переходу "в тень" и росту цен на услуги туроператоров.

МНЕНИЕ

Фото: sopass.ru

Кирилл Янков, председатель межрегиональной общественной организации "Союз пассажиров":

"Чем больше мы увеличиваем финансовую нагрузку на туроператоров и турагентов, тем больше мы перемещаем реальные взаимоотношения в области туризма в ту сферу, в которой они уже не будут регулироваться законодательством о туризме. Что я имею в виду? Во-первых, люди начинают все больше и больше бронировать билеты, гостиницы и т. д. самостоятельно. Во-вторых, когда туроператоры и турагенты почувствуют дополнительную финансовую нарузку, они могут начать говорить приходящим к ним туристам, что не продают туристский продукт, а оказывают консультационные услуги по подбору билетов, места размещения и культурной программы. Такие услуги – не турпродукт, и на них не распространяется законодательство о туризме".

---

Электронная форма договора об оказании туристских услуг и электронная путевка (в Законопроекте эти понятия закрепляются как синонимы)

Предполагается, что такой договор будет подписываться простой электронной подписью, которая, к слову, есть далеко не у всех туристов. Поэтому данное положение может не упростить, а наоборот, усложнить процесс оформления путевок через Интернет. Кроме того, моментом заключения договора в электронном виде согласно Законопроекту является момент оплаты туристом общей цены туристского продукта. На практике не всегда вся сумма вносится единовременно, и получается, что в случае банкротства туроператора часть средств может быть потеряна туристом, поскольку пока договор не заключен, туроператор не несет никакой ответственности.

Противоречие положений Законопроекта гражданскому законодательству

В частности, речь идет о запрете на досрочное расторжение договора страхования ответственности туроператора или одностороннее прекращение его действия и на отзыв банковской гарантии.

МНЕНИЕ

Фото: oprf.ru

Лидия Михеева, председатель Комиссии ОП РФ по общественному контролю, общественной экспертизе и взаимодействию с общественными советами:

"Это абсурд. В соответствии с гражданским законодательством может быть отозвана любая гарантия, если она выдана на определенных условиях [п. 2 ст. 958 ГК РФ. – Ред.]. Не хочет банк дальше ничего гарантировать и отзывает ее, например в связи с неоплатой очередного транша. Точно так же и договор страхования может быть изменен или расторгнут, особенно если платежи по нему периодически уплачиваются не вовремя. Поэтому это не защитная мера, она может повлечь обратный эффект. Гражданин получает мнимую защиту: ему кажется, что он застрахован, а когда дело дойдет до суда, может выясниться, что гарантия была отозвана, скажем, за две недели до банкротства оператора".

---

При этом новым в указанном положении Законопроекта является лишь запрет на одностороннее прекращение договора страхования, досрочно расторгать его и отзывать банковскую лицензию нельзя и в настоящее время (ст. 17.1 закона о туристской деятельности). Получается, что действующее законодательство тоже противоречит ГК РФ. 

Кроме того, не соответствует кодексу и положение о том, что требование о выплате страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора или выплате по банковской гарантии может быть предъявлено туристом лицу, предоставившему финансовое обеспечение, по основаниям, возникшим как в течение срока действия финансового обеспечения, так и до начала этого срока. Эта норма также уже закреплена в законе о туристской деятельности (ст. 17.3). Однако по гражданскому законодательству страхование распространяется на страховые случаи, которые произошли после вступления договора страхования в силу, если в самом договоре не предусмотрен иной срок начала действия страхования (п. 2 ст. 957 ГК РФ).

***

Мы перечислили лишь наиболее значимые поправки, предусмотренные Законопроектом, и самые противоречивые его положения. Эксперты в ходе обсуждения документа сошлись во мнении о том, что его необходимо существенно дорабатывать, в связи с чем ОП РФ планирует обратиться в Госдуму с рядом предложений. Во-первых, провести парламентские слушания по Законопроекту с участием представителей туристского бизнеса, в том числе региональных туристических компаний. Во-вторых, отложить рассмотрение его в первом чтении и подумать о возможности разработки и внесения альтернативного законопроекта, учитывающего все недостатки уже внесенного документа и мнения заинтересованных лиц.

По мнению же руководителя Ростуризма Олега Сафонова, Законопроект вполне удачный и все проблемные его положения можно доработать в процессе рассмотрения документа Госдумой.

МНЕНИЕ

Фото: russiatourism.ru

Олег Сафонов, руководитель Ростуризма:

"Наша задача – исправить недоработки, не ударив при этом по нашему туроператорскому бизнесу. Защита интересов туристов, выезжающих за рубеж, может привести к тому, что финансовые затраты туроператоров увеличатся, другой вопрос – насколько. Можно этот вопрос обсуждать, вносить какие-то предложения. Но основная идея, которая была заложена и продвигается этим Законопроектом, должны быть поддержана. Я надеюсь, что страховое сообщество все же не будет отказываться от страхования туроператоров. На мой взгляд, эта система страхования достаточно неплохо работала. В 2014 году, действительно, мы столкнулись с тем, что 28 компаний приостановили свою деятельность. В процентном же отношении эта цифра абсолютно невелика [всего в 2014 году в России осуществляли деятельность около 1700 туроператоров. – Ред.]. Если брать сумму наступивших страховых случаев, они тоже не гигантские. Есть сложности, но я надеюсь, что мы в ходе совместной работы сможем создать условия, когда и туроператорское сообщество будет выполнять свои функции, и страховщики будут зарабатывать на страховании туроператоров".

---

Дата рассмотрения Законопроекта в первом чтении пока неизвестна.