Обязательное досудебное обжалование отказа в госрегистрации организации и ИП: "за" и "против"

На данный момент Госдумой в первом чтении принят законопроект¹, устанавливающий порядок обжалования решений регистрирующего органа в процессе государственной регистрации юридических лиц и ИП (далее – государственной регистрации). При этом одной из ключевых особенностей, которую планируется закрепить в этом документе, является обязательный досудебный порядок обжалования решения регистрирующего органа. Документ внесен в нижнюю палату группой депутатов, среди которых Председатель Комитета Госдумы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству Павел Крашенинников. 

В настоящее время вышестоящие органы рассматривают жалобы об отказе в государственной регистрации в порядке и сроки, предусмотренные постановлением Правительства РФ от 16 августа 2012 г. № 840 и подготовленными на его основе регламентами Минфина России и Минюста России. Однако при этом не учитываются особенности соответствующих правоотношений, возникающих при государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Рассмотрим основные положения законопроекта в сравнении с действующим порядком досудебного обжалования, а также его основные достоинства и недостатки (прежде всего, исходя из специфики регистрации коммерческих организаций в инспекциях ФНС России).

Существующий механизм досудебного обжалования 

На данный момент в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (далее – Закон) содержится лишь положение о том, что решение об отказе в государственной регистрации может быть обжаловано в судебном порядке. Иными словами, внесудебный (досудебный) порядок обжалования данным законом не предусматривается. 

Тем не менее, например, на основании ст. 9 Закона РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" вышестоящим налоговым органам предоставляется право отменять решения нижестоящих налоговых органов в случае их несоответствия Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам. При этом действующее законодательство не предусматривает ограничений для применения вышестоящими налоговыми органами данных положений, в том числе в сфере государственной регистрации. Таким образом, функции по государственной регистрации возложены на налоговые органы как централизованную систему, что предполагает контроль вышестоящих органов над нижестоящими (см. постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2014 г. № 05АП-15867/2013 по делу № А59-3974/2013). 

Об основных ошибках заявителей, которые ведут к отказам в государственной регистрации, читайте в авторской колонке Татьяны Никаноровой "Основные причины отказов в регистрации юрлиц и ИП по новым формам".

На данный момент досудебное (внесудебное) обжалование, в том числе, решений об отказе в государственной регистрации, осуществляется согласно положениям гл. V регламента оказания услуг по государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (утв. приказом Минфина России от 22 июня 2012 г. № 87н). Аналогичный регламент, но применительно к отношениям по регистрации некоммерческих организаций, утвержден приказом Минюста России от 30 декабря 2011 г. № 455. 

Согласно регламенту заявитель может обратиться с жалобой по основаниям и в порядке, установленным ст. 11.1 и ст. 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", в том числе в случаях:

• нарушения срока регистрации представленных в инспекцию документов;
• нарушения срока предоставления государственной услуги;
• требования у заявителя документов, не предусмотренных нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги;
• отказа в приеме документов, предоставление которых предусмотрено нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги, у заявителя;
• отказа в предоставлении государственной услуги, если основания отказа не предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами;
• затребования с заявителя при предоставлении государственной услуги платы, не предусмотренной нормативными правовыми актами;
• отказа инспекции, предоставляющей государственную услугу, ее должностных лиц в исправлении допущенных опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной услуги документах либо нарушение установленного срока таких исправлений. 

Данный перечень является открытым. Подробный порядок обжалования утвержден постановлением Правительства РФ от 16 августа 2012 г. № 840. Одновременно стоит отметить, что указанный досудебный (внесудебный) порядок является добровольным и позволяет заявителю обратиться сразу в суд. 

Как видно из описанного выше, действующий механизм досудебного (внесудебного) обжалования касается, прежде всего, случаев нарушения порядка оказания государственных услуг. При этом он является одинаковым для всех федеральных органов исполнительной власти. Специального порядка для правоотношений, связанных с государственной регистрацией юридических лиц и ИП, на данный момент, нет.  
 

МНЕНИЕ


Татьяна Никанорова, генеральный директор консалтингового центра "Профдело", член рабочей группы "Оптимизация процедур регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" при Агентстве стратегических инициатив:

"У бизнеса есть потребность в быстро и четко работающем механизме обжалования решений об отказе в госрегистрации. На мой взгляд, большинство отказов справедливы и не нуждаются в обжаловании. В основном такие отказы связаны с формальной стороной – например, с опечатками в заявлении на госрегистрацию, или же из-за двусторонней печати, которая сейчас для подаваемых на регистрацию документов не разрешена. Однако есть и неправомерные отказы, например, по юридическому адресу, когда отказывают в регистрации новой фирме в связи с отсутствием ее по юридическому адресу, а на самом деле проверка присутствия фирмы проводилась либо халатно, либо вообще не проводилась. Часто в процессе разбирательства обнаруживается, что запрос о местонахождении такой фирмы из регистрирующего органа в территориальную инспекцию не поступал и никаких других мероприятий не проводилось. Есть и еще одна категория отказов, очень редкая, но тем не менее встречающаяся, связанная со слабым знанием налоговиками законодательства. Особенно такие отказы были популярны, когда был принят новый приказ ФНС с новым порядком заполнения форм. Юристы-регистраторы изучили его гораздо быстрее, чем налоговики в территориальных регистрационных органах. 

Получить отказ не очень приятно, получить неправомерный отказ – неприятно и обидно вдвойне. Сегодня механизм обжалования отказов через ФНС не работает. Обжаловать отказ можно, однако реальных решений об отмене решения нижестоящей организации я не знаю. Реально работающие механизмы решения проблемы – либо суд, либо повторная подача".

Предлагаемый порядок досудебного обжалования

Авторы законопроекта предлагают ввести в Закон новую главу VIII.I. "Порядок обжалования решения об отказе в государственной регистрации". В ней они предлагается закрепить обязательный досудебный порядок обжалования с учетом особенностей правоотношений, возникающих при государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. 

Напомним, что ФНС России активно продвигает обязательный досудебный порядок рассмотрения споров и борется за снижение дел судебных дел, вытекающих из споров с налоговыми органами. С 1 января 2014 года на основании Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 153-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации" введено обязательное досудебное обжалование всех налоговых споров. Ранее такая процедура была предусмотрена только в отношении решений о привлечении к ответственности за налоговые правонарушения (отказе в этом) по результатам налоговых проверок. 

По данным самой ФНС России в I квартале 2014 года в налоговые органы поступило около 10 тыс. жалоб. В пользу налогоплательщиков удовлетворяется 35% жалоб и 12% оспариваемых налогоплательщиками сумм. При этом количество споров, рассматриваемых арбитражными судами с участием налоговых органов, ежегодно сокращается в среднем на 17%, и с 2008 года снизилось в 2,6 раза. 

По задумке авторов законопроекта, регистрационные действия смогут осуществлять не только уполномоченные госорганы, но и государственные учреждения и унитарные предприятия, которым будут переданы соответствующие полномочия. В связи с этим, они также получат статус регистрирующих органов. При этом на них будут распространяться положения Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Обжаловать решение регистрирующего органа сможет заинтересованное лицо, по мнению которого, такое решение нарушает его права, то есть по внутреннему убеждению, независимо от наличия каких-либо формальных оснований для обжалования. 

Изначально решение об отказе в государственной регистрации можно будет обжаловать только в вышестоящий регистрирующий орган (управление ФНС России по субъекту РФ). Следующим шагом может стать суд и (или) соответствующий федеральный орган (ФНС России). При этом решение последнего также впоследствии можно обжаловать в суд. Кроме того, заявитель может обжаловать решение об отказе в государственной регистрации в суд, если вышестоящий орган не принял решение по жалобе в установленный срок.  
 

МНЕНИЕ


Татьяна Никанорова, генеральный директор консалтингового центра "Профдело", член рабочей группы "Оптимизация процедур регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" при Агентстве стратегических инициатив:

"Налоговики часто в оправдание данного законопроекта приводят модель досудебного обжалования налоговых споров, дескать, она себя хорошо зарекомендовала. Однако есть существенное различие между досудебным обжалованием налоговых и регистрационных споров. В налоговых спорах решение налогового органа не вступает в силу, пока идет его обжалование, то есть налогоплательщик не страдает, с него не списывают доначисленные налоги и санкции. В случае же отказа в регистрации заявитель "страдает" сразу же, так как решение регистрирующего органа не принято и бизнес не может двигаться дальше (директора не поменяли, прежний незаконно переводит деньги со счетов, время идет, убытки растут), и досудебное обжалование лишь затягивает время до положительного решения".

Согласно законопроекту, жалоба в вышестоящий регистрирующий орган или в федеральный орган будет подаваться через регистрирующий орган, решение которого обжалуется. Он обязан направить жалобу и необходимые документы по адресу в течение трех дней со дня ее поступления. Форма подачи жалобы – письменная, она может быть направлена почтовым отправлением, представлена непосредственно или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью. 

Срок подачи жалобы в вышестоящий регистрирующий орган – в течение трех месяцев со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав, а в федеральный орган – трех месяцев со дня принятия вышестоящим регистрирующим органом решения по жалобе. Решение по жалобе принимается вышестоящим регистрирующим органом или федеральным органом в течение 15 рабочих дней со дня ее получения. В свою очередь срок для обращения в суд исчисляется со дня, когда лицу стало известно о принятом вышестоящим регистрирующим органом или федеральным органом решении по жалобе или со дня истечения срока для принятия такого решения. 

Кроме того, лицо, подавшее жалобу, до принятия решения по ней сможет отозвать ее путем направления письменного заявления в регистрирующий орган, который ее рассматривает. При этом отзыв жалобы лишает обратившегося права на повторную подачу жалобы по тем же основаниям. По итогам рассмотрения жалобы решение вышестоящего органа или федерального органа, будет вручаться или направляться обратившемуся, а также в регистрирующий орган в течение трех рабочих дней со дня его принятия. 

Если по результатам рассмотрения жалобы отменяется решение об отказе в государственной регистрации, то регистрирующий орган обязан вынести решение по документам, представленным для регистрации, в срок не более чем пять рабочих дней со дня получения решения по жалобе. В случае если, напротив, отменяется решение о государственной регистрации, регистрирующий орган обязан внести соответствующую запись в тот же срок. 

По итогам изложенного выше можно выделить следующие основные достоинства обязательного досудебного (внесудебного) порядка обжалования решений об отказе в государственной регистрации: 

• повышение качества работы налоговых инспекций за счет систематического контроля со стороны вышестоящих органов;
• снижение затрат налогоплательщиков на обжалование, по сравнению с судебной процедурой;
• сокращение сроков рассмотрения жалоб по сравнению с судебной процедурой;
• снижение нагрузки на судебную систему в целом;
• экономия бюджетных средств. 

К недостаткам предлагаемой процедуры обжалования можно отнести:

• увеличение количества этапов обжалования и временных затрат на прохождение процедуры "от и до";
• снижение качества рассмотрения жалоб по сравнению с судебной процедурой;
• ограничение заявителя в праве выбирать способ защиты своих прав;
• снижение эффективности регистрирующих органов из-за увеличения нагрузки на них;
• увеличение количества отказов в удовлетворении жалоб, в силу их рассмотрения внутри системы регистрирующих органов. 

МНЕНИЕ


Татьяна Никанорова, генеральный директор консалтингового центра "Профдело", член рабочей группы "Оптимизация процедур регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" при Агентстве стратегических инициатив:

"Обсуждаемый законопроект обязывает заявителя перед обращением в суд или в ФНС России обжаловать отказ в вышестоящем органе. На принятие решения вышестоящему органу дается 15 рабочих дней. А на повторную подачу документов и принятие нового решения местным регистрирующим органом по закону предусмотрено только 5 рабочих дней. Очевидно, что если вопрос нужно решить быстро, то бизнес будет решать его в большинстве случаев повторной подачей документов. Будет очень небольшой спектр вопросов – сложных случаев, связанных с применением и толкованием законодательства, когда подача жалобы будет оправдана. Также хочется пожелать ФНС России смелости и ответственности при рассмотрении отказов, чтобы мы не оказались в ситуации, когда вышестоящий орган будет бояться отменять решения нижестоящих органов, и окажется не помощником, а помехой, и 99% отказов будут транзитом идти в суд".

Документы по теме: 

• Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"
• Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 153-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации"
• Закон РФ от 21 марта 1991 года № 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации"
• Постановление Правительства РФ от 16 августа 2012 г. № 840 "О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации"
• Приказ Минфина России от 22 июня 2012 г. № 87н "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств"
• Приказ Минюста России от 30 декабря 2011 г. № 455 "Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций" 

Новости по теме:

• ФНС России обеспечит регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на территории Крыма – ИА "ГАРАНТ", 4 апреля 2014 г.
• Непредставление квитанции об уплате госпошлины теперь не является основанием для отказа в регистрации организации или ИП – ИА "ГАРАНТ", 13 марта 2014 г.
• УФНС России по г. Москве разъяснило вопросы применения новых форм заявлений о госрегистрации юрлиц, ИП и фермерских хозяйств – ИА "ГАРАНТ", 1 июля 2013 г. 

Материалы по теме:

Правовые позиции ФНС России в сфере госрегистрации организаций и ИП: наиболее значимые моменты
В материале рассмотрен ряд позиций налогового ведомства, добавленных в январе 2014 года в справочный сервис "Часто задаваемые вопросы".

____________________________

¹ Текст законопроекта № 521444-6 "О внесении изменений в Федеральный закон о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" опубликован на сайте Госдумы.