Я б в дружинники пошел, пусть меня научат

2 апреля текущего года Президент РФ подписал Федеральный закон № 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка" (далее – Закон), направленный на устранение пробела в федеральном законодательстве в этой области. До его принятия вопросы участия граждан в охране общественного порядка регламентировались в основном нормативно-правовыми актами субъектов РФ¹. Как отмечали авторы законопроекта², на основании которого был принят Закон, на территории России действует более 45 тыс. общественных формирований правоохранительной направленности, численность которых составляет более 454 тыс. человек. В Московской городской народной дружине, к примеру, состоит в настоящее время около 20 тыс. человек. В прошлом году с их помощью было выявлено и пресечено более 60 тыс. правонарушений, 313 человек задержано по подозрению в совершении преступлений.

Разработчики Закона надеются, что он позволит вовлечь в обеспечение правопорядка на добровольной основе максимально возможное количество заинтересованных граждан, поскольку им определяются формы участия граждан в охране общественного порядка, а также урегулируются вопросы правовой и социальной защищенности таких граждан.

Формы участия граждан в охране общественного порядка

Внештатное сотрудничество с полицией

Помимо вышеуказанных способов, граждане смогут участвовать в охране общественного порядка путем внештатного сотрудничества с полицией (ст. 10 Закона). Лица, которые могут привлекаться к такому сотрудничеству, должны быть полностью дееспособными совершеннолетними гражданами РФ, не страдающими психическими расстройствами, а также не больными наркоманией или алкоголизмом. Не смогут стать внештатными сотрудниками полиции лица:

• в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму или вступившим в законную силу решением суда установлено, что в их действиях содержатся признаки экстремистской деятельности;
• имеющие судимость, находящиеся под следствием, ранее осужденные за умышленные преступления;
• неоднократно подвергавшиеся административному наказанию в течение года до дня привлечения к сотрудничеству.

Внештатные сотрудники полиции имеют право, в частности, требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных деяний (после предъявления специального удостоверения). Также они вправе принимать меры по охране места происшествия и обеспечению сохранности доказательств, получать информацию, необходимую для участия в охране общественного порядка и оказывать иное содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей в этой сфере. Отметим, что внештатные сотрудники обязаны знать и соблюдать требования законодательства в сфере охраны общественного порядка, выполнять не противоречащие закону распоряжения штатных сотрудников полиции, соблюдать права и законные интересы граждан, общественных объединений и иных организаций. Также они должны оказывать первую помощь гражданам, если обладают соответствующей подготовкой.

Отказаться от выполнения возложенных Законом обязанностей внештатные сотрудники полиции могут тогда, когда имеются достаточные основания полагать, что их жизни и здоровью может угрожать опасность. Следует иметь в виду, что в ряде случаев их смогут исключать из числа внештатных сотрудников полиции (ч. 4 ст. 10 Закона).

Народные дружины

Особое внимание в Законе уделяется закреплению правовых основ создания и деятельности народных дружин. Народная дружина, согласно документу, – это основанное на членстве общественное объединение, участвующее в охране общественного порядка во взаимодействии с органами внутренних дел (полицией) и иными правоохранительными органами, органами государственной власти и органами местного самоуправления (ст. 2 Закона). Создаются дружины по инициативе граждан, которые хотят участвовать в охране общественного порядка. Об их создании также нужно сообщать в орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования (в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге – в орган государственной власти соответствующего субъекта РФ) и в территориальный орган МВД России.

МНЕНИЕ
 

Владимир Семерда, начальник государственного казенного учреждения "Московский городской штаб народной дружины": 

"Правоохранительная деятельность, какими бы силами она не осуществлялась, является одной из важнейших государственных функций и должна вестись под непосредственным руководством и строжайшим контролем со стороны государственных, в частности правоохранительных, органов. В соответствии с п. "е" ч.1 ст. 114 Конституции РФ функции по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью возложены на Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти, прежде всего Министерство внутренних дел.

Граждане и их объединения, в том числе народные дружины, могут лишь оказывать в этой сфере содействие государственным органам и органам местного самоуправления. При этом недопустимы излишние самостоятельность, самоуправляемость и самодеятельность общественных формирований, поскольку в противном случае могут быть существенно нарушены права и законные интересы других граждан". 

Народные дружины вправе осуществлять такую же деятельность, как и общественные объединения правоохранительной направленности, а также участвовать в охране общественного порядка при возникновении чрезвычайных ситуаций (ч. 6 ст. 12 Закона). Подчеркнем, что начать свою деятельность народные дружинники смогут только после внесения народной дружины в специальный региональный реестр. Планы работы дружин, в том числе народных дружин из числа членов казачьих обществ, место и время проведения мероприятий по охране общественного порядка, количество привлекаемых к участию в охране общественного порядка дружинников подлежат согласованию с органами местного самоуправления и территориальными подразделениями МВД России.

В народные дружины граждане РФ принимаются на добровольной основе с учетом тех же критериев, что при отборе внештатных сотрудников полиции и участников общественных объединений правоохранительной направленности. Однако в отличие от них народные дружинники должны проходить подготовку по основным направлениям деятельности народных дружин, к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, по оказанию первой помощи (ст. 15 Закона).

Основная обязанность дружинников – знать требования законодательства в сфере охраны общественного порядка и принимать меры по предотвращению и пресечению правонарушений, соблюдая при этом права и законные интересы граждан и общественных объединений. Отметим, что дружинникам разрешено применять физическую силу для устранения опасности, непосредственно угрожающей им самим или иным лицам, в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости. Пределы ее применения закреплены в ст. 19 Закона – определено, в какой ситуации дружинник обязан представиться, заявить о намерении применить силу к правонарушителю и предоставить ему возможность прекратить свои действия, и когда всего этого не требуется. Однако к некоторым гражданам применять силу дружинники не смогут ни при каких обстоятельствах, за исключением случаев совершения ими вооруженного либо группового нападения. К таким лицам отнесены женщины с видимыми признаками беременности, лица с явными признаками инвалидности и несовершеннолетние, возраст которых очевиден или известен. 

Во время участия в охране общественного порядка дружинники должны либо быть в форменной одежде, либо использовать отличительную символику и иметь при себе удостоверение дружинника. Как будут выглядеть эти форма, символика и удостоверение, будет решено на уровне конкретного региона – их образцы устанавливаются законом соответствующего субъекта РФ.

Подчеркнем, что требования народного дружинника или внештатного сотрудника полиции о прекращении противоправных действий обязательны для исполнения всеми гражданами и должностными лицами. Поэтому невыполняющих эти требования или препятствующих осуществлению народными дружинниками или внештатными сотрудниками полиции их законных полномочий граждан будут штрафовать на сумму от 500 до 2500 руб. В случае, когда сами дружинники или внештатные сотрудники полиции нарушат права и законные интересы граждан или организаций, они также будут платить штраф – в размере от 1000 до 3000 руб. КоАП РФ дополнен соответствующими ст. 19.35 и ст. 19.36, которые вступят в силу со 2 июля текущего года³. 

Материально-техническое обеспечение деятельности народных дружин будет осуществляться за счет добровольных пожертвований и других, не запрещенных законодательством, средств. Отмечается, что региональные органы власти и органы местного самоуправления могут выделять из соответствующих бюджетов деньги народным дружинам и предоставлять им какие-либо материальные средства, например помещения. 

Отдельная статья Закона – ст. 23 – посвящена особенностям создания и деятельности народных дружин из числа членов казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в РФ.

Социальная защита участвующих в охране общественного порядка граждан

Затрагивая вопрос о льготах и компенсациях дружинникам и внештатным сотрудникам полиции, прямо прописанных в Законе, можно констатировать, что их предоставление зависит от воли органов власти. Так, установлено, что региональные органы власти и органы местного самоуправления могут предоставлять народным дружинникам во время исполнения их обязанностей проездные на все виды общественного транспорта (городского, пригородного и местного сообщения, за исключением такси) в пределах территории муниципального образования. Также они могут застраховать дружинников на время их участия в мероприятиях по охране общественного порядка, установить дополнительные льготы и компенсации для народных дружинников, гарантии правовой и социальной защиты членов их семей в случае гибели дружинников в период участия в мероприятиях по охране общественного порядка. Кроме того, за помощь в раскрытии преступлений и задержании преступников народным дружинникам и внештатным сотрудникам полиции может выплачиваться вознаграждение. Последних также могут поощрить за активное содействие полиции. 

Единственная льгота, установленная безоговорочно, – это предоставление народным дружинникам и внештатным сотрудникам полиции ежегодного дополнительного отпуска продолжительностью до 10 дней. Однако предоставляться этот отпуск будет без сохранения заработной платы. 

Отметим, что организации, в которых созданы общественные объединения правоохранительной направленности по месту работы или учебы граждан, в пределах своей компетенции могут предоставлять участникам этих объединений льготы и компенсации за счет собственных средств (ч. 9 ст. 11 Закона).

МНЕНИЕ
 

Татьяна Москалькова, депутат Госдумы, д.ю.н., д.ф.н., профессор, заслуженный юрист РФ, генерал-майор МВД России: 

"Несомненно, закрепление обязательного предоставления некоторых льгот увеличило бы количество граждан, желающих участвовать в охране общественного порядка. Вместе с тем, на мой взгляд, повысилось бы и качество работы данных граждан. Практика показывает, что любое стимулирование, особенно связанное с опасной работой и деятельностью, идет на пользу. Но в тоже время граждане, участвующие в охране общественного порядка, должны понимать, что в первую очередь данная деятельность основывается на добровольности и безвозмездности". 

Возвращение в советское прошлое или что-то новое?

В ходе разработки и принятия Закона экспертное сообщество живо обсуждало, будет ли статус участвующих в охране общественного порядка граждан подобен статусу членов добровольных народных дружин, институт которых был широко распространен в СССР⁴. Как оказалось, не будет – последние обладали более широким перечнем полномочий и получали гораздо больше льгот. Так, они участвовали не только в охране общественного порядка в общественных местах и поддержании порядка во время проведения массовых мероприятий, но и в обеспечении безопасности движения транспорта и пешеходов и в предупреждении ДТП. Кроме того, они могли оказывать помощь пограничным войскам. Помимо права требовать от граждан соблюдения установленного порядка и прекращения правонарушений, народные дружинники могли составлять протоколы об административных правонарушениях (в отсутствие работников милиции или иных уполномоченных на это лиц), доставлять правонарушителей в милицию или в штаб добровольной народной дружины, изымать у них орудия совершения правонарушений, использовать транспортные средства (кроме специальных и дипломатических автомобилей) для доставления в лечебные учреждения пострадавших от несчастных случаев или правонарушений и нуждающихся в срочной медицинской помощи. Более того, они могли проверять водительские удостоверения и доставлять в ближайший орган милиции водителей, управляющих транспортными средствами в состоянии опьянения либо без водительских документов.

Поощрялись активно участвующие в борьбе с правонарушениями дружинники, в частности путем занесения на доску (в книгу) почета, подарками или денежной премией, а также предоставлением дополнительного оплачиваемого отпуска сроком до трех дней, льготной путевки в санаторий, преимущественного права на получение жилья. В случае временной нетрудоспособности народного дружинника, наступившей в связи с выполнением обязанностей по охране общественного порядка, дружиннику выплачивалось пособие по временной нетрудоспособности – 100% заработка независимо от стажа работы, а в случае постоянной или длительной потери трудоспособности по той же причине ему назначалась пенсия по инвалидности.

***

Говорить о том, как изменится ситуация с участием граждан в наведении должного правопорядка в общественных местах после вступления в силу Закона, пока рано. Эксперты отмечают: несмотря на то, что документ действительно устанавливает правовую основу для ряда ранее не урегулированных вопросов, содержит он и ряд спорных положений, которые, впрочем, могут быть пересмотрены в дальнейшем. Так, например, подчеркивается, что дружинник по Закону наделяется определенными правами и полномочиями только на время своего дежурства, что не позволит ему требовать прекращения правонарушения в ситуации, когда он сталкивается с очевидным нарушением общественного порядка вне его пределов. Также отмечается, что нужно подумать об установлении уголовной ответственности за посягательство на жизнь и здоровье дружинников в связи с исполнением ими своих обязанностей. И, наоборот, в целях недопущения абсолютного самоуправства дружинников, которое может привести к нарушению прав других граждан, ряд экспертов предлагает изменить организационно-правовую форму народных дружин: создавать их в форме не общественных, а государственно-общественных объединений. 

МНЕНИЕ
 

Владимир Семерда, начальник государственного казенного учреждения "Московский городской штаб народной дружины":  

"Подавляющее большинство из ныне действующих народных дружин в более чем 70 регионах России должны прекратить свою деятельность и быть реорганизованы в соответствии с требованиями нового федерального закона, поскольку они были учреждены органами государственной власти или органами местного самоуправления. 

В настоящее время разрабатывается для внесения в Московскую городскую думу законопроект "О внесении изменений в Закон города Москвы от 26 июня 2002 г. № 36 "О Московской городской народной дружине". Все основные новеллы федерального закона будут учтены в тексте городского закона в новой редакции. Вместе с тем при его разработке будет в полной мере учтен более чем 20-летний опыт деятельности Московской городской народной дружины постсоветского периода, сохранены доказавшие свою эффективность ее структура и система управления". 

Документы по теме:

• Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка"
• Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 70-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам участия граждан в охране общественного порядка"
• Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
• Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях"

Новости по теме:

• Урегулированы правовые основы добровольного участия граждан в охране общественного порядка – ИА "ГАРАНТ", 3 апреля 2014 г. 
• Законопроект об участии граждан в охране общественного порядка внесен в Госдуму – ИА "ГАРАНТ", 14 марта 2013 г.

_____________________________

¹ См., в частности, Закон г. Москвы от 26 июня 2002 г. № 36 "О Московской городской народной дружине", Закон Московской области от 12 января 2005 г. № 4/2005-ОЗ "О народных дружинах в Московской области", Закон Санкт-Петербурга от 8 ноября 2001 г. № 760-95 "Об участии граждан в обеспечении правопорядка в Санкт-Петербурге", Закон Республики Тыва от 11 марта 2003 г. № 204 ВХ-I "Об участии граждан в охране общественного Порядка в Республике Тыва", Закон Удмуртской Республики от 16 мая 2000 г. № 172-II "Об участии граждан в охране общественного порядка", Закон Чеченской Республики от 20 ноября 2009 г. № 67-РЗ "О добровольных народных дружинах", Закон Нижегородской области от 7 сентября 2006 г. № 85-З "Об участии граждан в обеспечении общественного порядка на территории Нижегородской области", Закон республики Татарстан от 1 ноября 2005 г. № 107-ЗРТ "Об участии граждан в обеспечении общественного порядка в Республике Татарстан", Закон Забайкальского края от 23 сентября 2009 г. № 232-ЗЗК "О дружинах по охране общественного порядка", Закон Пензенской области от 20 февраля 2003 г. № 440-ЗПО "Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка на территории Пензенской области" и др.
² Законопроект № 238654-6 "Об участии граждан в охране общественного порядка" и материалы к нему размещены на официальном сайте Госдумы. 
³ КоАП РФ дополнен данными статьями на основании Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 70-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам участия граждан в охране общественного порядка". 
⁴ Основы деятельности народных дружинников были закреплены в Постановлении Центрального комитета КПСС, Совета министров СССР от 2 марта 1959 г. № 218 "Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране", а впоследствии – в отменившем его Постановлении Центрального комитета КПСС, Совета министров СССР от 20 мая 1974 г. № 379 "О дальнейшем совершенствовании деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка".