Миграционная политика в РФ: противоречия в теории и практике

Проблема миграции в РФ стоит особенно остро. По данным ФМС России в 2013 году на территорию нашей страны въехало 17 342 369 иностранных граждан. Это и трудовые мигранты, и лица, вынужденные искать у нас политическое убежище в силу опасений стать жертвой преследований в их родных государствах. На прошедшем 4 февраля 2014 года специальном заседании Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека на тему "Об обеспечении прав иностранных граждан в ходе процедур экстрадиции, депортации, выдворения и получения убежища в Российской Федерации" среди прочего были рассмотрены вопросы противоречий между российским и международным законодательством, а также между сложившейся практикой осуществления миграционной политики в нашей стране. 

 

Это противоречивое законодательство

Согласно поправкам, внесенным в ст. 18.8 и ст. 18.10 КоАП РФ¹, иностранные лица или лица без гражданства, нарушившие правила въезда на территорию нашей страны либо режим пребывания (проживания) в ней, а также незаконно осуществляющие на ее территории трудовую деятельность подлежат безальтернативному выдворению. Однако данная санкция никак не коррелируется с положениями о проведении экстрадиционной проверки. В связи с этим при задержании по межгосударственному розыску иностранного гражданина, который находится на территории России и в отношении которого установлен факт нарушения миграционного законодательства, стало невозможно дальнейшее ведение экстрадиционной проверки. В итоге правоприменитель вынужден либо игнорировать факт административного правонарушения и производить экстрадиционную проверку, либо игнорировать межгосударственный розыск и выдворять задержанного.

 

МНЕНИЕ

Фото: www.president- sovet.ru

Евгений Бобров, член Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, руководитель Постоянной комиссии по миграционной политике и защите прав человека в сфере межнациональных отношений:

"В августе прошлого года [с 9 августа 2013 года. – Ред.] вступили в силу поправки в ст. 18.8 и ст. 18.10 КоАП РФ, согласно которым теперь за любое нарушение миграционного законодательства (а это и правовое положение иностранных граждан, и трудовая миграция, и легализация, и регистрация, и миграционный учет и еще много чего) к иностранным гражданам, допустившим нарушения в Москве, Московской, Ленинградской областях и Санкт-Петербурге, возможно применять только выдворение. Раньше был штраф с возможностью административного выдворения, а теперь только выдворение. Это неправильно".

---

 

Эта противоречивая практика

Постановлением Пленума ВС РФ от 27 июня 2013 г. № 21 "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней" установлено, что правовые позиции Европейского суда по правам человека (далее – ЕСПЧ), которые содержатся в окончательных постановлениях, принятых в отношении Российской Федерации, являются обязательными для всех судов. Тем не менее, на практике это применяется не всегда.

 

Выдача искателей убежища до принятия окончательных решений по их ходатайствам о признании беженцами

Статья 10 Федерального закона от 19 февраля 1993 г. № 4528-I "О беженцах" (далее – закон о беженцах) определяет гарантии прав лица, ходатайствующего о признании беженцем или признанное беженцем либо утратившее статус беженца или лишенное статуса беженца (далее – искатель убежища). В частности, такое лицо не может быть возвращено против его воли на территорию государства своей гражданской принадлежности при сохранении в данном государстве обстоятельств, вызывающих опасения стать жертвой преследований. Указанное лицо имеет право обжаловать решения и действия (бездействие) органов власти, местного самоуправления, должностных лиц, связанные с исполнением данного закона. Подобное положение содержится также в постановлении Пленума ВС РФ от 14 июня 2012 г. № 11 "О практике рассмотрения судами вопросов, связанных с выдачей лиц для уголовного преследования или исполнения приговора, а также передачей лиц для отбывания наказания" и выводах ЕСПЧ.

При этом у правоприменителя сложилась совершенно противоречивая практика. С лета 2012 года Генпрокуратура РФ вынесла не менее 15 решений² о выдаче искателей убежища до окончательного рассмотрения их ходатайств о признании беженцами. Все решения признаны судами, в том числе и ВС РФ, законными и обоснованными. Пятеро заявителей были фактически переданы запрашивающим государствам до принятия окончательных решений по их ходатайствам о признании беженцами, то есть в период времени, когда на них распространялась защита от высылки, гарантированная ст. 10 закона о беженцах. Члены Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека считают такую практику порочной.

В то же время имеются сведения о пяти делах³, рассмотренных в аналогичный период, в которых лица не были возвращены на территорию государства своей гражданской принадлежности до принятия окончательных решений по их ходатайствам о признании беженцами.

Не менее семи заявителей⁴, не согласившись с решениями российских судов об их высылке, подали жалобы в ЕСПЧ, которые были рассмотрены и удовлетворены. Таким образом, ЕСПЧ высказал свою позицию относительно того, что несмотря на сложившуюся в нашей стране практику, выдача искателей убежища до принятия окончательных решений по их ходатайствам о признании беженцами является незаконной и должна быть прекращена. 

 

МНЕНИЕ

Фото: www.hro.org

Елена Рябинина, руководитель программы "Право на убежище" Института прав человека:

"Надо сказать о подходе Генеральной прокуратуры РФ к вопросам соблюдения, точнее, несоблюдения указаний Постановления Пленума ВС РФ от 14 июня 2012 г. № 11 "О практике рассмотрения судами вопросов, связанных с выдачей лиц для уголовного преследования или исполнения приговора, а также передачей лиц для отбывания наказания" и Постановления Пленума ВС РФ от 27 июня 2013 г. № 21 "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней", касающихся рассмотрения миграционных вопросов и соблюдения российскими судами норм Конвенции о защите прав человека и основных свобод. К сожалению, Генеральная прокуратура РФ игнорирует все эти указания и тем более игнорирует нормы закона о беженцах и Конвенцию о статусе беженцев, которая запрещает в категорической форме выдачу, высылку или любое принудительное перемещение с территории России лиц, ищущих убежище, до исчерпания ими всех предоставленных законом способов это убежище получить".

---

 

Доказательства применения к заявителю запрещенного обращения после возвращения в государство назначения

В ст. 7 Международного пакта о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г. ), а также в ст. 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) указано, что никто не должен подвергаться пыткам или жестокому, бесчеловечному или унижающему его достоинство обращению или наказанию.

Опасаясь тяжелых последствий пребывания в родной стране, тысячи иностранцев обращаются в ФМС России для получения временного убежища. При рассмотрении вопроса о его предоставлении наибольшее количество отказов происходит по причине недоказанности наличия угроз, которых опасается заявитель. Органы власти, решающие вопрос о предоставлении временного убежища, требуют от заявителя бесспорных доказательств применения к нему запрещенного обращения после высылки. Такая практика сложилась в России и является достаточно распространенной, но не соответствующей международным правовым актам и позиции ЕСПЧ.

В ст. 3 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (Нью-Йорк, 10 декабря 1984 г.) указано, что для определения наличия оснований полагать, что лицу может угрожать применение пыток, компетентные власти принимают во внимание все относящиеся к делу обстоятельства, включая, в соответствующих случаях, существование в данном государстве постоянной практики грубых, вопиющих и массовых нарушений прав человека. При этом оценке подлежат именно предсказуемые последствия возвращения заявителя в государство назначения. Никакие иные соображения, кроме наличия либо отсутствия риска подвергнуться запрещенному обращению, не могут приниматься во внимание. Это прямо следует из абсолютного характера запрета на возвращение лица в условия, чреватые применением к нему пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания.

Такой же точки зрения придерживается и ЕСПЧ в постановлении по делу от 8 ноября 2011 г. № 7265/10 "Якубов (Yakubov) против Российской Федерации": "Европейский Суд считает, что требование представить заявителю бесспорные доказательства риска жестокого обращения в запрашивающем государстве означало бы требовать от него доказать существование будущих событий, что невозможно, и возложило бы на него явно несоразмерное бремя. В этом отношении он напоминает свою постоянную прецедентную практику о том, что оценке в подобном виде дел подлежат предсказуемые последствия отправки заявителя в принимающую страну".  

 

МНЕНИЕ

Фото: www.hro.org

Елена Рябинина, руководитель программы "Право на убежище" Института прав человека:

"Сколько решений ЕСПЧ в отношении Российской Федерации должен вынести для того, чтобы была усвоена на мой взгляд совершенно ясная и прозрачная позиция: в условиях, когда человек относится к заведомо уязвимой группе, систематически подвергающейся запрещенному обращению, он не должен доказывать, что именно его будут пытать? В противном случае это будет выглядеть так: "Я боюсь, что меня могут убить". – "Приходите, когда вас убьют, потому что до этого ваше предположение носит исключительно недоказанный характер".

---

 

Реакция ЕСПЧ на нарушения международного законодательства

Граждане, экстрадированные или выдворенные с территории Российской Федерации, все чаще обращаются в ЕСПЧ за защитой своих нарушенных миграционных прав и все чаще получают там поддержку.

5 февраля 2013 года ЕСПЧ вынес Постановление № 67286/10 по делу "Зохидов (Zokhidov) против России", в котором признал, что российские власти нарушили требования ст. 3, пп. "f" п. 1, п. 2 и п. 4 ст. 5, ст. 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и обязал государство-ответчика выплатить заявителю 30 000 евро в качестве компенсации морального вреда. Суть дела сводится к тому, что гражданин Узбекистана, привлеченный к уголовной ответственности в этой стране, незаконно содержался в России под стражей для целей экстрадиции, а позже был незаконно экстрадирован в Узбекистан.

Похожая ситуация описывается в постановлении ЕСПЧ от 2 октября 2012 г. № 14743/11 по делу "Абдулхаков (Abdulkhakov) против Российской Федерации". Заявитель подвергался угрозе жестокого обращения в Узбекистане, в связи с чем приехал в Россию. Сразу после прибытия в Москву М.А. Абдулхаков был задержан. Генеральная прокуратура РФ получила запрос о его выдаче от Генерального прокурора Узбекистана, а также заверения, что заявитель не будет подвергнут пытке, насилию или иным формам бесчеловечного или унижающего достоинство обращения, на основании чего было принято решение экстрадировать М.А. Абдулхакова. Данное решение несколько раз обжаловалось, но ВС РФ оставил его в силе. Затем заявителя тайно, без его согласия похитили неизвестные, избивали, посадили в самолет и увезли в Республику Таджикистан, в которой лицо не находилось под защитой Конвенции о защите прав человека и основных свобод. ЕСПЧ постановил, что перемещение М.А. Абдулхакова было осуществлено с ведома властей РФ и при их активном либо пассивном участии. В решении суда указано, что Россией было допущено нарушение требований ст. 3 и ст. 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

В постановлении ЕСПЧ от 25 апреля 2012 года № 71386/10 по делу "Савриддин Джураев против России" суд рассматривал аналогичную ситуацию и впервые в делах такой категории указал на необходимость принятия Россией мер общего характера, способных предотвратить подобные инциденты в будущем. 

 

МНЕНИЕ

Фото: www.hro.org

Елена Рябинина, руководитель программы "Право на убежище" Института прав человека:

"Приходится констатировать, что эти оба постановления [Постановление Пленума ВС РФ от 14 июня 2012 г. № 11 "О практике рассмотрения судами вопросов, связанных с выдачей лиц для уголовного преследования или исполнения приговора, а также передачей лиц для отбывания наказания" и Постановление Пленума ВС РФ от 27 июня 2013 г. № 21 "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней". – Ред.], к сожалению, носят косметический характер. В подавляющем большинстве случаев все эти указания игнорируются и судами субъектов федерации, и ВС РФ, который умудряется противоречить сам себе".

---

 

Указанные в статье факты показывают, что законодательство и правоприменительная практика нашей страны в сфере миграции разработаны очень слабо. В связи с этим Советом при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека был дан целый ряд рекомендаций Правительству РФ, ВС РФ, Генпрокуратуре РФ, ФМС России, МИД России и МВД России, направленных на выработку единообразных механизмов при рассмотрении вопросов миграционного учета.

 

Документы по теме:

• Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
• Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 "О беженцах" 
• Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" 
• Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" 
• Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" 
• Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 "Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища" 
• Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 274 "О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации"

Новости по теме:

• В России создадут специальные учреждения для содержания выдворяемых из страны иностранцев – ИА "ГАРАНТ", 18 декабря 2013 г.  
• Административная ответственность иностранцев, систематически нарушающих российское законодательство, может быть усилена – ИА "ГАРАНТ", 24 сентября 2013 г. 
• Совет Федерации создает рабочую группу по вопросам миграции – ИА "ГАРАНТ", 28 августа 2013 г. 
• Усилена ответственность за нарушение миграционного законодательства – ИА "ГАРАНТ", 26 июля 2013 г. 
• Расширен перечень оснований для запрета иностранному гражданину на въезд в Россию – ИА "ГАРАНТ", 26 июля 2013 г. 
• Президент продлил сроки создания спецучреждений для мигрантов до 2013 года – ИА "ГАРАНТ", 26 июня 2012 г. 
• Законопроект об ограничении права на въезд в Россию иностранных граждан принят в первом чтении – ИА "ГАРАНТ", 27 мая 2013 г.
• Правительство РФ одобрило законопроект об ограничении права на въезд в страну иностранных граждан – ИА "ГАРАНТ", 5 апреля 2013 г.
• Нелегальных мигрантов предлагается депортировать за счет их работодателей – ИА "ГАРАНТ", 6 декабря 2012 г. 
• Учреждения для выдворяемых иностранцев могут остаться в компетенции полиции до 1 января 2014 года – ИА "ГАРАНТ", 6 декабря 2012 г. 
• Верховный Суд предлагает законодательно закрепить механизм экстрадиции – ИА "ГАРАНТ", 15 июня 2012 г. 
• На совершенствование миграционной политики потребуется 86 млрд рублей – ИА "ГАРАНТ", 20 марта 2012 г. 
• Иностранцам без документов, подлежащим экстрадиции, хотят разрешить выезжать из России на основании решения Генпрокуратуры – ИА "ГАРАНТ", 10 октября 2011 г.  

Исследование:

57% опрошенных считают, что депортацию нелегальных трудовых мигрантов из страны необходимо осуществлять за счет работодателей

 

____________________________

¹ Поправки в ст. 18.8 и ст. 18.10 КоАП РФ были внесены Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 207-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования миграционного законодательства и ответственности за его нарушение".
² Например, по делам С.С. Аликеева, А.А. Шакурова, И.М. Салахидинова, У.М. Мамадалиева, И.М. Мамажонова, Г.Х. Салиева, Б.Т. Мамашева, М.М. Кадиржанова, А.М. Хамракулова, Б.Т. Тургунова.
³ В делах М.А. Нематова, И.М. Салахидинова, В.В. Алиева, М.А. Таджибаева и К.К. Азимова.
⁴ Из указанных в сноске 2, а именно: У.М. Мамадалиев, И.М. Мамажонов, Г.Х. Салиев, М.М. Кадиржанов, А.М. Хамракулов, Б.Т. Мамашев, Ж.С. Эшонкулов.