Проект закона о ФСКН России: подготовка к первому чтению

Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков была сформирована Указом Президента РФ¹ в 2003 году. Вот уже 10 лет ФСКН России остается единственным правоохранительным органом в нашей стране, деятельность которого не регламентирована специальным законом². Данное обстоятельство способствует возникновению негативных ситуаций при ограничении прав и свобод человека, которые согласно Конституции РФ могут быть ограничены федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Для решения указанных проблем служба подготовила проект Федерального закона "Об органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ" (текст проекта размещен на Едином портале для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения;  далее – проект закона о ФСКН России). Строго говоря, называть этот материал законопроектом преждевременно, поскольку до внесения его на рассмотрение в Госдуму ему предстоит еще пройти много обсуждений, изменений и доработок.

Актуальность закона

Принятие Федерального закона "Об органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ" жизненно необходимо. Отсутствие должного нормативно-правового регулирования приводит к тому, что ряд имеющихся у ФСКН России полномочий недостаточно эффективен и носит декларативный характер в силу своей неконкретности. Наиболее показательным примером этого являются полномочия по координации деятельности.

Отсутствие законодательно установленных регламентов осуществления координации фактически минимизирует ее значение. Необходимо также учитывать динамическое развитие общественных отношений в сфере противодействия распространению наркомании и связанной с ней наркопреступности, которая последнее время принимает транснациональный характер. Данное обстоятельство требует более скурпулезной правовой регламентации деятельности ФСКН России при взаимодействии с компетентными и правоохранительными органами, разведывательными и контрразведывательными службами иностранных государств. Еще одно обстоятельство, требующее немедленного реагирования – отсутствие эффективной реабилитационной помощи наркоманам, прошедшим курсы лечения. Для решения указанной проблемы ФСКН России должна принять участие в создании системы реабилитации и ресоциализации наркоманов.

Проект закона

"Главная цель разработчиков законопроекта – формулировка норм, которые имели бы максимально прямое действие, исключали бланкетность и двусмысленность в процессе их правоприменения", – заявляет заместитель руководителя Международно-правового департамента ФСКН России, начальник ДПУ Валерий Зиновьев. 

В указанном проекте закреплены основополагающие нормы и принципы международного права как в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков, так и в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Проект закона о ФСКН России регламентирует две самостоятельные сферы общественных отношений:

• деятельность непосредственно ФСКН России как правоохранительного органа;
• регулирование вопросов, связанных с прохождением службы в ФСКН России.

Структурно законопроект состоит из трех разделов, объединяющих в себе 18 глав, состоящих из 124 статей. Объем документа вызван необходимостью фундаментальной проработки вопросов, связанных с защитой прав и свобод человека и гражданина при осуществлении службой своей деятельности.

Государственная антинаркотическая политика

Первая глава определяет основополагающие принципы деятельности ФСКН России, а также правовую основу их осуществления. Статьей 123 законопроекта предусматривается внесение изменений в Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" в части дополнения его новым понятием "государственная антинаркотическая политика". Под такой политикой предлагается определить часть внутренней и внешней политики России, представляющей собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, правовых, информационных и иных мер, направленных на защиту личности, общества и государства от угрозы незаконного распространения наркотических средств и психотропных веществ. Данное понятие определяет создание системы органов ФСКН России и основные направления их деятельности, которым в свою очередь посвящена вторая глава законопроекта.

Организация деятельности службы

Согласно ст. 3 законопроекта на ФСКН России возлагается исполнение функций по осуществлению, выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в следующих сферах деятельности:

• оборот наркотических средств и психотропных веществ;
• противодействие их незаконному обороту;
• снижение спроса на наркотических средства и психотропные вещества;
• профилактика немедицинского потребления наркотиков.

Одной из ключевых статей законопроекта является ст. 4, которая посвящена системе органов ФСКН России. Это единая, централизованная система государственных органов, которые в пределах представленных им полномочий обеспечивают безопасность личности, общества и государства. В указанную систему входят центральный аппарат ФСКН России и территориальные органы. В свою очередь последние подразделяются на окружной, межрегиональный, региональный и районный уровни. Кроме того, законопроектом предлагается установить, что в системе  ФСКН  России могут создаваться научные, образовательные, медицинские и иные организации и подразделения. К основным направлением деятельности службы будут относиться задачи, традиционно стоящие перед правоохранительными органами. Это выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и предварительное расследование преступлений, а также осуществление производства по делам об административных правонарушениях и участие в мониторинге развития наркоситуации в стране. Новыми направлениями деятельности законопроект предлагает определить: 

• участие в организации и реализации системы мер по сокращению незаконного спроса на наркотических средства и психотропные вещества;
• оперативное реагирование на реальные и потенциальные угрозы незаконного ввоза наркотических средств и психотропных веществ на территорию РФ с территории иностранных государств;
• организацию и выявление веществ, обладающих воздействием на организм человека, схожим с наркотическими и психотропными, и приостановление их оборота;
• межведомственное взаимодействие и координацию деятельности в сфере профилактики немедицинского потребления наркотиков, реабилитации и ресоциализации лиц, допускающих их немедицинское потребление.

Еще одной законодательной новеллой является внесение в проект закона о ФСКН России отдельной статьи, посвященной координации антинаркотической деятельности. Субъектами такой координации будут федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов федерации, органы местного самоуправления.

Основными принципами координационной деятельности предлагается определить соблюдение законности, а также равенство всех участников при постановке вопросов, внесении предложений, а также подготовке рекомендаций и разработке мероприятий. Координация деятельности будет осуществляться в следующих основных формах:

• проведение координационных заседаний;
• решение конкретных задач по вопросам, отнесенным к компетенции службы, в рамках специально создаваемых межведомственных рабочих групп;
• обмен информацией по вопросам оборота наркотиков, а также противодействие их незаконному обороту;
• создание совместных актов, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов;
• проведение совместных мероприятий для выявления и пресечения преступлений, административных правонарушений, а также установление причин и условий, способствующих их совершению.

В органической и неразрывной связи с вопросами координационной деятельности находятся проблемы нормативного регулирования межведомственного взаимодействия. Согласно концепции законопроекта, такое взаимодействие должно осуществляться посредством участия представителей ФСКН России в заседаниях органов госвласти и местного самоуправления. Также планируется заключение соглашений о сотрудничестве, реализация правотворческой функции.

Особую форму международного взаимодействия с компетентными правоохранительными, разведывательными и контрразведывательными службами иностранных государств и международными организациями предлагается осуществлять в следующих основных формах:

• заключение международных договоров;
• направление сотрудников в зарубежные государства в качестве официальных представителей, советников, координаторов и иных должностных лиц;
• прикомандирование служащих к международным организациям;
• подготовка и обучение кадров для иностранных государств;
• участие в разработке и реализации зарубежных программ в области противодействия незаконному обороту наркотиков.

Полномочия ФСКН России

Полномочия службы, зафиксированные в представляемом документе, условно можно разделить на три блока: 

• правоохранительного характера;
• контрольно-надзорного характера;
• обеспечивающего характера.

Их перечень объединяет в себе свыше 100 прав и обязанностей ФСКН России, кодифицированных в 15 статьях законопроекта. Большинство полномочий не уникальны: они осуществляются всеми правоохранительными органами страны с учетом специфики деятельности. Среди полномочий, не закрепленных у других госорганов, можно отметить:

Взаимодействие и информационный обмен с разведывательными и контрразведывательными службами иностранных государств

Зачастую наркобизнес имеет обширные связи с террористическими организациями, для которых наркоторговля – один из элементов финансирования. Специальные разведывательные и контрразведывательные службы осуществляют борьбу с указанными организациями в разных странах. В настоящее время ФСКН России уже налажено взаимодействие с иностранными органами. Наделение ее указанными полномочиями выведет на новый качественный уровень организацию эффективных заслонов к проникновению наркотиков на территорию нашей страны.       

Поиск и обработка информации о реальных и потенциальных угрозах антинаркотической безопасности РФ со стороны международных преступных сообществ

В Указе Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" одним из источников угроз национальной безопасности признана деятельность транснациональных преступных группировок и организаций, связанных с незаконным оборотом наркотиков (п. 37). Иными словами, наркоситуация в стране во многом предопределена внешними факторами. Сегодня Россия рассматривается наркокартелями как благодатный регион для транзита наркотиков в страны Европы и Балтии. В соответствии с обобщенными данными правоохранительных органов, только в центральном азиатском регионе действует 150 крупных наркоформирований, организующих наркотраффик в Россию. Важнейшая задача ФСКН России – не только изъятие конкретных партий наркотиков внутри страны и на границе, но и превентивная деятельность.

Участие в обеспечении режимов военного и чрезвычайного положения в случае их введения на территории страны

В Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" указано, что в исключительных случаях в дополнение к основным силам и средствам для обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные Силы РФ и иные правоохранительные органы (ст. 17). Аналогичное положение содержится и в ст. 9 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ "О военном положении". Сейчас сотрудники ФСКН России уже входят в состав антитеррористических штабов, поэтому предлагаемые законопроектом полномочия являются лишь юридическим закреплением фактически существующих правоотношений. 

Вынесение предписаний юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям о принятии мер по недопущению незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ на занимаемых ими территориях

В настоящее время ФСКН России наделена полномочиями по вынесению аналогичных предписаний только в отношении юридических лиц, занятых деятельностью в сфере легального оборота наркотических средств и психотропных веществ. Возможность выносить акты реагирования в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, например, занятых оказанием услуг по организации досуга, позволит более эффективно бороться с приобщением подростков и молодежи к потреблению наркотиков.

Объявление физическим лицам предостережения о недопустимости деяний, создающих условия для совершения преступлений, отнесенных к подследственности ФСКН России

Внесение такого предостережения будет иметь место в случае совершения лицом деяний, создающих причины и условия для совершения преступления в будущем. Например, предоставление гражданином помещения для систематического употребления наркотиков. Указанная мера будет способствовать развитию государственной системы профилактики преступлений и иных правонарушений, снижению уровня коррумпированности и криминализации общественных отношений.

Организация и осуществление медицинского освидетельствования на состояние наркотического опьянения лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии наркотического опьянения

Медицинское освидетельствование состояния опьянения осуществляется в химико-токсикологических лабораториях медицинских организаций, имеющих соответствующую лицензию. ФСКН России уже осуществляет указанный вид деятельности в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах". В настоящее время служба имеет все необходимые лицензии и технические возможности для проведения этих обследований.

Участие в разработке и реализации программ в сфере развития здравоохранения, социальной поддержки населения, комплексной реабилитации и ресоциализации наркопотребителей

ФСКН России является специально созданным органом власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотических средств и в области противодействия их незаконному обороту. Распоряжением Правительства РФ от 4 марта 2013 г. № 294-р "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Противодействие незаконному обороту наркотиков" служба участвует в разработке национальной системы социальной реабилитации и ресоциализации. В связи с этим логичным и необходимым является ее участие в разработке и реализации государственных программ, направленных на снижение спроса на наркотики.  

Участие в оценке эффективности общественных объединений, осуществляющих деятельность в области реабилитации и ресоциализации наркопотребителей

Одним из ключевых компонентов государственной антинаркотической политики, направленной на снижение спроса на наркотики и улучшение криминогенной обстановки, является создание национальной системы комплексной реабилитации и ресоциализации наркоманов. Однако эффективность общегосударственных усилий в прекращении незаконного потребления наркотиков в стране остается недостаточной. Сложившаяся ситуация обусловлена отсутствием комплексной реабилитации и ресоциализации наркопотребителей. Такая система должна формироваться на принципах государственно-общественного партнерства, включающего в себя государственный заказ и контроль за его исполнением. В настоящее время во исполнение поручения Президента РФ ФСКН России уже разработала проект государственной межведомственной программы "Комплексная реабилитация и ресоциализация потребителей наркотических средств и психотропных веществ" № 24-12-2012³. В соответствии с ним ответственным исполнителем и координатором программы планируется ФСКН России. Следовательно, данная служба должна обладать и полномочиями по участию в оценке эффективности действий указанных организаций. В настоящее время этот институт в России отсутствует.

Предоставление гражданам и общественным объединениям достоверной информации о деятельности службы, а также информирование общественности через СМИ и Интернет

Законодательное закрепление указанных полномочий в статусе обязанностей ФСКН России свидетельствует о повышении уровня прозрачности службы, а значит, и уровня ответственности перед обществом.

Документы по теме: 

• Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах"
• Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" 

Новости по теме:

• ФСКН предлагает создать национальную систему социальной реабилитации наркозависимых – ИА "ГАРАНТ" 22 ноября 2012 г. 
• ФСКН предлагает законодательно закрепить возможность ведения списка иностранных граждан и организаций, связанных с контрабандой наркотиков в Россию – ИА "ГАРАНТ" 24 сентября 2013 г. 
• ФСКН предлагает ввести ответственность за управление поездами в состоянии опьянения – ИА "ГАРАНТ" 28 августа 2012 г. 
• Утвержден план реализации программы противодействия незаконному обороту наркотиков – ИА "ГАРАНТ" 25 июня 2013 г.
• Идею о расширении полномочий ФСКН поддерживают в Госдуме – ИА "ГАРАНТ" 18 июня 2013 г. 
• На реализацию госпрограммы по реабилитации наркоманов потребуется 150 млрд рублей – ИА "ГАРАНТ" 15 марта 2013 г. 
• Более 100 тыс. человек привлечено к уголовной ответственности за незаконный оборот наркотиков в 2012 году – ИА "ГАРАНТ" 4 февраля 2013 г. 
• ФСКН предлагает ужесточить правила получения российского гражданства – ИА "ГАРАНТ" 12 марта 2012 г.

_____________________

¹ Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 306 "Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации" Государственный комитет по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ при Министерстве внутренних дел РФ преобразован в Государственный комитет Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ переименован в Федеральную службу РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Указом Президента РФ от 28 июля 2004 г. № 976 Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ переименована в Федеральную службу РФ по контролю за оборотом наркотиков.
² Так, например, деятельность МВД России регламентируется Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ "О полиции", Следственного комитета РФ – Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации", ФСБ России – Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности".
³ Текст проекта размещен на официальном сайте ФСКН России.