Реформа системы обращения с отходами I и II классов опасности: текущее состояние

© Genrix20061.mail.ru / Фотобанк Фотодженика

Обращение с твердыми коммунальными отходами (ТКО) было и остается одним из наиболее обсуждаемых блоков так называемой мусорной реформы в России. Запуск соответствующей системы регулирования, формируемой в соответствии с гл. V.1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее – Закон № 89-ФЗ) был небыстрым и небеспроблемным, фактически заработала она только в 2019 году. Глобальная цель в этой области, напомним, – обеспечение к 2030 году сортировки 100% ТКО и снижение в два раза объема таких отходов, направляемых на полигоны (именно такие показатели закреплены в Указе Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года" и, соответственно, в национальном проекте "Экология").

По данным, которыми Минприроды России оперирует с опорой на полученные из регионов сведения, в 2021 году было образовано 53 млн тонн ТКО. Из них 8 млн тонн находятся на площадках временного накопления, 1 млн обезврежены, 6 млн отправлены на переработку, 38 млн – на захоронение. "Подчеркну, что все плановые показатели федерального проекта [имеется в виду федеральный проект "Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами" в рамках нацпроекта "Экология". – ГАРАНТ.РУ] по обработке и переработке по итогам прошлого года мы перевыполнили. В цифрах это больше на 5,5 и 2,8 млн тонн соответственно", – цитирует пресс-служба министерства слова Министра природных ресурсов и экологии России Александра Козлова¹. Существующие в настоящее время в стране мощности по обработке и утилизации ТКО, по словам министра, позволяют обрабатывать около 35 млн тонн ТКО (под обработкой в соответствии со ст. 1 Закона № 89-ФЗ, напомним, понимается предварительная подготовка отходов к дальнейшей утилизации, включающая их сортировку, разбор и очистку), утилизировать, то есть подготавливать для повторного использования, – примерно 6 млн тонн. За три года – с 2019 по 2021 – было создано 187 объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения ТКО (в том числе 25 комплексных), в текущем году планируется ввести в эксплуатацию еще 39 объектов (8 из которых – комплексные). Всего же, по расчетам министерства, для достижения обозначенных в указе Президента РФ показателей в России должно действовать около 1000 соответствующих объектов.

Еще один блок, работа по которому активно ведется в последние годы, – обращение с отходами I и II классов опасности (чрезвычайно опасными и высокоопасными; далее также – опасные отходы). Специальные ст. 14.1-14.4, определяющие порядок обращения с опасными отходами, появились в Законе № 89-ФЗ еще в 2019 году, но применяться многие из их положений начали с 1 марта 2022 года. О первых итогах реализации этих норм на практике расскажем далее.

Особенности обращения с отходами I и II классов опасности

Итак, с 1 марта текущего года деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению таких отходов осуществляется федеральным оператором по обращению с отходами I и II классов опасности (далее – федеральный оператор). Им согласно Распоряжению Правительства РФ от 14 ноября 2019 г. № 2684-р является федеральное государственное унитарное предприятие "Федеральный экологический оператор" (ФГУП "ФЭО", ранее – ФГУП "РосРАО").

С указанной даты индивидуальные предприниматели и юридические лица, в результате деятельности которых образуются отходы I и II классов опасности, должны передавать их федеральному оператору на основании заключенных с ним договоров на оказание услуг по обращению с такими отходами. За исключением тех, у кого есть собственные объекты обезвреживания или размещения отходов I и II классов опасности (с 1 марта 2023 года – еще и объекты утилизации), – такие отходообразователи осуществляют обращение с опасными отходами самостоятельно (п. 1 ст. 14.4 Закона № 89-ФЗ).

Также с 1 марта полноценно заработала федеральная государственная информационная система учета и контроля за обращением с отходами I и II классов опасности (далее – ФГИС ОПВК), за создание которой отвечала госкорпорация "Росатом" (ФГУП "ФЭО", который является оператором системы, входит в состав корпорации). Она, по сути, представляет собой цифровую площадку, на которой, во-первых, аккумулируется информация об отходах I и II классов опасности: о видах, источниках образования, местах накопления, объектах обработки, утилизации, обезвреживания, размещения, фактических объемах образовавшихся, обработанных, утилизированных, обезвреженных отходов и др. (состав подлежащей включению во ФГИС ОПВК информации, порядок ее представления в систему и доступа к ней установлен Постановлением Правительства РФ от 18 октября 2019 г. № 1346). Во-вторых, функционал системы позволяет обеспечить взаимодействие всех участников сферы обращения с данными отходами: например, отходообразователи, зарегистрировавшиеся в системе, могут заключать с ее помощью договоры с федеральным оператором и подавать заявки на вывоз отходов.

К середине октября текущего года во ФГИС ОПВК зарегистрировались 46 800 пользователей из 85 регионов. Среди них около 25 тыс. – это предприятия-отходообразователи, что составляет примерно 40% от общего числа отходообразователей, сдающих отчетность по форме № 2-ТП (отходы), сообщил директор направления по реализации государственных и отраслевых программ в сфере экологии госкорпорации "Росатом" Андрей Лебедев в ходе V ежегодной конференции "Промышленная экология", организованной деловым изданием "Ведомости". Также во ФГИС ОПВК зарегистрировались 1733 из 6590 организаций, имеющих лицензии на транспортирование отходов I и II классов опасности, и 167 из 888 предприятий с лицензиями на обезвреживание и утилизацию таких отходов (напомним, выдает такие лицензии Росприроднадзор, он же ведет реестр лицензий на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности). "Первые данные по организациям, которые обеспечивают обезвреживание и утилизацию отходов, не обнадеживают. Зарегистрировались всего 167, и, скорее всего, только эти предприятия сейчас готовы оказывать данную услугу и имеют соответствующие мощности. При этом 69% из них используют технологии по обезвреживанию, 31% – по утилизации. У нас была задача: проверить их на местах. По результатам первого десятка выездных мероприятий в рамках такого технологического аудита видно, что не у всех операторов, которые имеют лицензии и рассматривались ранее как добросовестные переработчики, есть качественные мощности", – рассказал Андрей Лебедев.

При этом число договоров с федеральным оператором, заключенных организациями-отходообразователями к середине октября, составило 11 053, различными операторами (по транспортировке, обработке и утилизации) – 554. По мнению Андрея Лебедева, количество заключенных договоров значительно повысится к моменту окончания установленного законом 11-месячного срока, в течение которого допускается накопление отходов.

Также по состоянию на середину октября, как отметил эксперт, во ФГИС ОПВК были включены сведения о 38 955 местах размещения опасных отходов – на базе соответствующих данных, в свою очередь, формируется федеральная схема обращения с отходами I и II классов опасности (ст. 14.2 Закона № 89-ФЗ). Кроме того, проведена инвентаризация 95 тыс. паспортов отходов.

Профильное министерство, как сообщил заместитель директора Департамента государственной политики и регулирования в сфере обращения с отходами производства и потребления Минприроды России Владимир Руденко, динамикой введения в эксплуатацию и первыми результатами работы ФГИС ОПВК довольно. Среди предложений министерства по дальнейшему развитию системы – исключение необходимости дублировать документы, которые оформляются в ней, в бумажном виде. "Например, журнал образования отходов: он и во ФГИС ОПВК заполняется, и на бумаге остается, логично было бы бумажный вариант убрать", – полагает Владимир Руденко.

Стоит отметить, что ответственности за нерегистрацию во ФГИС ОПВК и непередачу в нее сведений пока нет, однако, судя по обсуждениям первых итогов работы системы, проводящихся в том числе на площадках Госдумы и Совета Федерации, введение административной ответственности за такие действия – вопрос времени, поскольку иначе, по мнению профессионального сообщества, сделать систему обращения с опасными отходами полностью прозрачной все же не получится.

В целом же пока эксперты исходят из того, что ФГИС ОПВК действительно будет содержать в себе информацию обо всех образующихся в результате деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц отходах I и II классов опасности, поскольку все они, включая операторов по обращению с ТКО (в части опасных отходов, разумеется) в соответствии с п. 6 ст. 14.3 Закона № 89-ФЗ обязаны представлять для размещения в системе полную, достоверную и актуальную информацию об опасных отходах – точнее, обо всем жизненном цикле таких отходов: от момента образования до подтвержденного факта переработки на конкретных мощностях.

Опасные отходы, образующиеся у населения

Вопрос о том, как осуществляется обращение с опасными отходами, образующимися у населения, пока остается открытым.

В соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов к отходам II класса опасности относятся, например, батарейки, I класса – люминесцентные лампы и ртутные термометры (их остатки)². На данный момент системного сбора таких отходов, образующихся в быту, нет. Раздельный сбор некоторых видов опасных отходов, в основном батареек, осуществляется, как правило, конкретными организациями, реже – региональными органами власти. Так, например, единая система приема опасных отходов от населения действует в Санкт-Петербурге: в городе установлены экотерминалы (в них можно выбросить батарейки и энергосберегающие лампочки), экопункты (принимают более расширенную номенклатуру опасных отходов), по всем районам курсируют экомобили (график их движения, так же как и адреса экопунктов, можно узнать на сайте проекта: ecomobile.infoeco.ru). "В рамках системы расширенной ответственности производителей есть хорошие инициативы в части раздельного сбора батареек, ртутных ламп, их нужно развивать. При этом компании и операторы, собирая опасные отходы, организовывая места накопления и осуществляя переработку этих отходов, должны отражать соответствующие данные во ФГИС ОПВК, и задача федерального оператора – учесть все потоки отходов. Мы исходим из того, что существующие цепочки должны продолжать работать, но пока их недостаточно", – подчеркнул Андрей Лебедев.

Согласно действующему нормативному регулированию накопление отходов I-IV классов опасности (в том числе отработанных ртутьсодержащих ламп и др.) и их передача в организации, имеющие лицензии на сбор, транспортировку, обработку, утилизацию, обезвреживание и размещение таких отходов, относится к работам и услугам по содержанию общего имущества в многоквартирном доме (п. 26.2 Минимального перечня услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в МКД). Соответственно, обеспечивают реализацию таких работ и услуг в зависимости от способа управления МКД управляющие компании или товарищества собственников жилья. Кстати, для ртутьсодержащих ламп установлены специальные правила обращения (утверждены Постановлением Правительства РФ от 28 декабря 2020 г. № 2314; далее – Правила) – и в них также содержится положение о том, что места накопления отработанных ламп у потребителей – собственников и пользователей помещений в МКД определяются осуществляющими управление домом лицами, которые уведомляют о таких местах накопления оператора по обращению с отработанными ртутьсодержащими лампами на основании договора об обращении с отходами (п. 4 Правил).

Однако реализовать на практике эти нормы непросто. "В Постановлении Правительства РФ от 3 апреля 2013 г. № 290 определено, что обязанность собирать опасные отходы лежит на управляющих компаниях. Фактически получается, что управляющая компания должна поставить экобоксы, собирать эти отходы и заключить договор с федеральным оператором. Но у последнего есть установленные тарифы на обращение с отходами – он бесплатно вывозить ничего не будет. А источник финансирования соответствующих расходов не определен – в строку "содержание и ремонт" они не входят, в тарифе ТКО особо опасных отходов нет – и его поиск, скорее всего, закончится ростом тарифа для населения", – отметил заместитель председателя Комитета Госдумы по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды Александр Коган в ходе организованного комитетом круглого стола, посвященного обсуждению правового регулирования и особенностям обращения с разными видами отходов. По словам депутата, комитет в рамках текущей осенней сессии намерен организовать комплексное обсуждение данной темы, чтобы выработать четкую позицию об организации системного сбора опасных отходов у населения: кем и как должны устанавливаться специальные контейнеры, заключаться договоры на оказание услуг по обращению с такими отходами и каким должен быть механизм финансирования этих работ и услуг.

При этом участники профессионального сообщества просят уделить особое внимание порядку направления на утилизацию аккумуляторов. В соответствии с Требованиями при обращении с группами однородных отходов I-V классов опасности (утверждены Приказом Минприроды России от 11 июня 2021 г. № 399, вступившим в силу с 1 марта 2022 года; далее – Требования), граждане вправе передавать отходы аккумуляторов транспортных средств:

• организациям и ИП, которые занимаются обслуживанием и ремонтом автомобилей, или тем, кто продает аккумуляторы;
• иным организациям и предпринимателям, которые принимают такие отходы с целью последующей передачи на обработку и утилизацию;
• юридическим лицам и ИП, непосредственно осуществляющим на законных основаниях деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и хранению отходов аккумуляторов.

Аналогичный порядок установлен и для иных батарей и аккумуляторов (раздел III Требований).

То есть для граждан вроде бы ничего не меняется: они по-прежнему могут сдавать автомобильные аккумуляторы, например, через станции техобслуживания, а те в свою очередь – передавать или продавать переработчикам. Однако на практике возникает проблема: поскольку теперь все опасные отходы должны либо обрабатываться на собственных мощностях, либо передаваться федеральному оператору, те организации и ИП, которые получили аккумуляторы у физических лиц, не могут напрямую передавать их предприятиям, перерабатывающим такие отходы. В результате стимула направлять аккумуляторы на утилизацию нет ни у граждан – поскольку раньше они сдавали их за деньги, ни у юридических лиц и ИП, которые покупали отработанные аккумуляторы у населения и продавали переработчикам – они не готовы платить установленные для услуг федерального оператора тарифы, отметила президент Ассоциации предприятий по переработке и утилизации свинецсодержащих отходов "Экобат", заместитель генерального директора по правовым вопросам ООО "Фрегат" (завод специализируется на производстве свинца) Татьяна Шевченко. "Раньше к нам на производство поступали аккумуляторы со всей страны – это маржинальные ликвидные отходы, у которых собираемость была 100%. А сейчас мы включены в перечень предприятий ОПК, а у нас сырья нет, потому что покупать аккумуляторы у населения и организаций мы не можем. Юридические лица по Закону № 89-ФЗ должны передавать опасные отходы федеральному оператору за тариф. Приказ Минприроды России от 11 июня 2021 г. № 399 устанавливает, как можно делать по-другому, но закон не позволяет так сделать. У нас есть ответ госкорпорации "Росатом" о том, что юрлица могут, минуя федерального оператора, продавать отработанные аккумуляторы, но это нелегальная деятельность получается. А население, которое в "компетенцию" федерального оператора не входит, без материального стимулирования не пойдет никуда их передавать. В итоге аккумуляторы либо просто выбрасываются, либо путем слива электролита понижается их класс опасности", – пояснила эксперт.

О недозагруженности предприятия аккумуляторами на 60% сообщил и заместитель генерального директора АО "Тюменский аккумуляторный завод" Александр Разинков, напомнивший, что, поскольку в России нет мощностей по переработке и получению первичного сырья, весь производимый свинец получается в результате переработки отработанных аккумуляторов. "Как происходил сбор: автолюбитель приходил в приемный пункт, сдавал старый аккумулятор и получал примерно 600 руб., тот, кто принимал аккумуляторы у населения, привозил их на завод по переработке и продавал, завод перерабатывал и продавал свинец и вторичный полипропилен. Расчет за аккумуляторы производится по весу брутто, поэтому компания, которая их собирает, понимает, что деньги не выливают: чем больше в них кислоты, тем больше она получит денег. А в процессе переработки кислота, которая содержится в аккумуляторе, нейтрализуется. То есть материально заинтересованы все: от человека, сдающего аккумулятор, до перерабатывающего предприятия. 200 тыс. тонн свинца производилось в России: 100 тыс. потребляли предприятия кабельной и аккумуляторной промышленности, 100 тыс. шло на экспорт. Сколько будет в этом году, не знаю. Бизнес-сообщество не понимает, зачем нужно было регулировать то, что уже отрегулировано рынком", – отметил эксперт. При этом он подчеркнул, что переработчики непосредственно с момента включения в Закон № 89-ФЗ соответствующих норм в 2019 году "обращались во все инстанции" с целью предотвратить данную проблему, но ее решение им так и не было предложено.

В связи с этим представители перерабатывающих предприятий просят депутатов ускорить рассмотрение законопроекта, позволяющего исключить федерального оператора из схемы работы бизнеса c населением по приему опасных отходов, оставив за ним функцию учета объемов этих отходов. Речь идет о законопроекте № 93332-8, внесенном на рассмотрение Госдумы 23 марта этого года группой депутатов. Им предлагается вывести из-под действия п. 1 ст. 14.4 Закона № 89-ФЗ юридические лица и ИП, которые осуществляют накопление или сбор у физических лиц опасных отходов, образовавшихся после полной или частичной утраты товарами потребительских свойств. То есть такие предприниматели в случае принятия соответствующих изменений не будут обязаны передавать данные отходы федеральному оператору. Пока законопроект не был рассмотрен даже в первом чтении.

Опасения переработчиков вряд ли можно признать необоснованными: по статистике, приведенной представителями федерального оператора, 80% отработанных аккумуляторов образуется у населения. "20% гарантированного сбора от юридических лиц и ИП мы обеспечим, они пойдут в сторону переработчиков", – отметил Андрей Лебедев. По состоянию на середину октября, по словам Натальи Кривенко, объем соответствующих отходов по уже заключенным договорам с отходообразователями составил 7 тыс. тонн. Это значительно меньше их общего объема – по статистике Росприроднадзора, всего в 2021 году образовалось 53 273 тонны неповрежденных свинцовых отработанных аккумуляторов с электролитом. Тем не менее эксперт уверена, что число договоров существенно увеличится, ведь федеральный оператор работает с отходообразователями чуть более полугода, и обратила внимание представителей предприятий-переработчиков на то, что для получения соответствующих отходов, образовавшихся непосредственно у организаций, им также нужно заключить договоры с федеральным оператором – на данный момент это сделали не все.

Кроме того, представитель ФГУП "ФЭО" рассказала о планах по созданию интерактивной карты, показывающей все точки приема опасных отходов у населения, – ее запуск предполагается на цифровой площадке ФГИС ОПВК. "Сегодня на федеральном уровне нет единой системы, которая отображала бы, как устроена инфраструктура по сбору опасных отходов у населения, но при этом сама такая инфраструктура есть. Мы создадим данную интерактивную карту, чтобы любой гражданин смог посмотреть, где ближайшая точка сбора батареек, аккумуляторов, термометров", – заключила Наталья Кривенко.

Создание мощностей по переработке опасных отходов

Как отмечалось выше, существующих в стране мощностей для переработки образующихся отходов недостаточно. "На имеющихся мощностях примерно 2/3 промышленных отходов I и II классов опасности обезвреживается, 1/3 утилизируется. То есть только 1/3 поступает в тот самый повторный оборот, который позволяет экономить природные ресурсы и бережно относиться к окружающей среде, – отметил первый заместитель генерального директора – директор блока по развитию и международному бизнесу госкорпорация "Росатом" Кирилл Комаров. – Наша задача – сделать так, чтобы минимум 2/3 отходов утилизировались и только 1/3 обезвреживались. Хотя и это не предел, нужно стремиться к тому, чтобы доля утилизируемого росла".

Напомним, в рамках нацпроекта "Экология" реализуется отдельный федеральный проект по созданию современной инфраструктуры для обращения с отходами I и II классов опасности. Он предполагает введение в эксплуатацию до конца 2024 года семи производственно-технических комплексов по обработке, утилизации и обезвреживанию опасных отходов. Их созданием занимается госкорпорация "Росатом".

Четыре перерабатывающих предприятия будут созданы на базе бывших заводов по уничтожению химического оружия – в Саратовской, Кировской, Курганской областях и Удмуртской Республике. "Их нужно модернизировать, но там уже есть технологическое начало, чтобы этим заниматься, и опытные коллективы, которые понимают, как работать с опасными веществами", – подчеркнул Кирилл Комаров.

Три завода – в Иркутской, Нижегородской и Томской областях – будут построены "с нуля".

Предполагается, что пять из этих семи предприятий будут универсальными, то есть на них можно будет перерабатывать почти все виды опасных отходов. Одно предприятие – специализироваться на переработке ртутьсодержащих отходов: оно, как сообщил Кирилл Комаров, будет построено в Усолье-Сибирском (в городе, напомним, продолжается реализация мероприятий по ликвидации накопленного в результате деятельности химического предприятия "Усольехимпром" вреда окружающей среде). И последний завод – в Нижегородской области – будет заниматься обезвреживанием и утилизацией накопителей энергии. "Мы в госкорпорации "Росатом" верим, что в стране сейчас получит мощное развитие электротранспорт, потому что это наша возможность преодолеть ту зависимость от поставки компонентов для автомобилей с двигателями внутреннего сгорания, которая у нас есть. Преимущество электрического транспорта в том, что в нем компонентов в полтора раза меньше, чем у автомобилей с ДВС. Поэтому мы, учитывая развитие технологий, одновременно реализуем два проекта: по строительству в Калининграде "гигафабрики" по производству накопителей энергии для транспорта и энергетической сферы, а в Нижегородской области – завода по обезвреживанию и утилизации отработанных автомобильных и энергетических накопителей с логикой их повторного запуска в производство", – рассказал Кирилл Комаров.

Суммарно создаваемые перерабатывающие предприятия позволят перерабатывать около 350 тыс. тонн отходов I и II классов опасности ежегодно.

***

Несмотря на свой относительно небольшой по сравнению с другими отходами объем: по статистике Росприроднадзора, в 2021 году было образовано 14,4 тыс. тонн отходов I класса опасности, 299,3 тыс. тонн – II класса, 25 млн тонн – III класса, 92,5 млн тонн – IV класса, более 8,3 млрд тонн – V класса, – опасные отходы создают самые высокие риски для окружающей среды и непосредственно для людей. Это осознает и само население: по результатам проведенного Комитетом Госдумы по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды интернет-опроса, которыми поделился председатель комитета Дмитрий Кобылкин, большинство респондентов считают, что власти должны уделять особое внимание обращению с отходами I и II классов опасности. Поэтому можно предположить, что данная сфера в ближайшие годы будет находиться под не менее пристальным вниманием органов власти и общественности, чем ТКО. 

______________________________

¹ Краткое резюме выступления министра в ходе проведенных Комитетом Госдумы по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды парламентских слушаний на тему: "О ходе реализации реформы в области обращения с отходами производства и потребления: от достижения целевых показателей до создания экономики замкнутого цикла" опубликовано на официальном сайте Минприроды России 28 сентября. 
² На официальном сайте Росприроднадзора (здесь: rpn.gov.ru/fkko) Федеральный классификационный каталог отходов размещен в удобной форме, позволяющей проверить, к какому классу опасности относится конкретный вид отходов.