(1).jpg)
Контрольные (надзорные) мероприятия – 2021: виды, порядок проведения, особенности правового регулирования
 |
| MVmaster / Depositphotos.com |
1 июля 2021 года вступит в силу Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее – Закон о госконтроле). Этот документ, который часто называют контрольно-надзорным кодексом, систематизирует правила организации и осуществления госконтроля (надзора) и муниципального контроля, в том числе закрепляет новую систему и порядок проведения контрольных (надзорных) мероприятий.
Несмотря на то что одним из принципов новой системы госконтроля (надзора), муниципального контроля предусмотрен приоритет профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий, последние по-прежнему будут составлять важную часть контрольно-надзорной деятельности. При этом сама система контрольных (надзорных) мероприятий претерпит существенные изменения. Остановимся на них подробнее.
Виды контрольных (надзорных) мероприятий
Главным отличием нового правового регулирования от текущего в части контрольных (надзорных) мероприятий является четкая систематизация видов таких мероприятий. Если действующий в настоящее время Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее – Закон № 294-ФЗ) не содержит отдельного перечня видов контрольных (надзорных) мероприятий, то Закон о госконтроле устанавливает их единый список. В нем выделены следующие виды контрольно-надзорных мероприятий:
- выездное обследование;
- контрольная закупка;
- мониторинговая закупка;
- выборочный контроль;
- инспекционный визит;
- рейд;
- документарная проверка;
- выездная проверка (ч. 2 ст. 56 Закона о госконтроле).
Стоит отметить, что определения понятия "контрольно-надзорное мероприятие" в Законе о госконтроле нет. Хотя в первоначальной редакции Проекта Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее – Законопроект о госконтроле), который впоследствии стал Законом о госконтроле, оно содержалось. Так, под контрольно-надзорным мероприятием предлагалось понимать комплекс взаимосвязанных действий, включающих предусмотренные законом контрольно-надзорные действия, совершаемые инспектором (инспекторами) и привлекаемыми им лицами в рамках контрольно-надзорного производства в целях оценки соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований.
Зато Закон о госконтроле воспринял имеющееся в Законе № 294-ФЗ деление контрольных (надзорных) мероприятий на две группы:
- мероприятия со взаимодействием контрольных (надзорных) органов, их должностных лиц с контролируемыми лицами, включая дистанционное взаимодействие;
- мероприятия без взаимодействия с контролируемым лицом.
К первой группе отнесены такие мероприятия, как контрольная закупка, мониторинговая закупка, выборочный контроль, инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарная проверка, выездная проверка. Взаимодействием контрольных (надзорных) органов, их должностных лиц с контролируемыми лицами при проведении этих мероприятий будут считаться встречи, телефонные и иные переговоры (непосредственное взаимодействие) между инспектором и контролируемым лицом или его представителем, запрос документов, иных материалов, присутствие инспектора в месте осуществления деятельности контролируемого лица (за исключением случаев присутствия инспектора на общедоступных производственных объектах). В свою очередь, во вторую группу вошли наблюдение за соблюдением обязательных требований и выездное обследование. Также упоминается о возможности использования при проведении инспекционного визита и выездной проверки средств дистанционного взаимодействия, в том числе аудио- или видеосвязи.
Важным уточнением является норма о запрете оценки контрольно-надзорными органами соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований иными способами, кроме как посредством контрольных (надзорных) мероприятий, указанных в Законе о госконтроле (ч. 4 ст. 56 Закона о госконтроле). Более того, к 2022 году будет сформирован специальный электронный реестр видов контроля (надзора), и отсутствие вида контроля в этом реестре повлечет невозможность проведения контрольных мероприятий.
Краткая характеристика контрольных (надзорных) мероприятий, которые будут применяться с середины следующего года, отражена в таблице:
Наименование контрольного | Суть мероприятия | Содержание мероприятия | Требование предварительного | Срок проведения | Особенности | Норма права |
Контрольная закупка | Совершение инспектором действий по созданию ситуации для осуществления сделки в целях оценки соблюдения обязательных требований при продаже продукции (товаров), выполнении работ, оказании услуг потребителям |
| Проводится без предварительного уведомления контролируемого лица | Определяется периодом времени, в течение которого обычно осуществляется проверяемая сделка | Может проводиться с использованием почтовой связи, сетей электросвязи, в том числе Интернета, а также сетей связи для трансляции телеканалов и (или) радиоканалов | |
Мониторинговая закупка | Совершение инспектором действий по созданию ситуации для осуществления сделки в целях последующего направления продукции (товаров), результатов выполненных работ, оказанных услуг на испытание, экспертизу, а также проведения исследования продукции (товаров), результатов работ, услуг на предмет их соответствия обязательным требованиям к безопасности и качеству |
| Проводится без предварительного уведомления контролируемого лица | Определяется периодом времени, в течение которого обычно осуществляется сделка и проводятся необходимые инструментальное обследование, испытание или экспертиза | Может проводиться с использованием почтовой связи, сетей электросвязи, в том числе Интернета, а также сетей связи для трансляции телеканалов и (или) радиоканалов При необходимости возможна фиксация процесса мониторинговой закупки посредством фотосъемки, аудио- и видеозаписи, иных способов фиксации | |
Выборочный контроль | Отбор проб образцов продукции (товаров) для подтверждения их соответствия обязательным требованиям к безопасности и качеству, проводимый по месту хранения или реализации контролируемыми лицами продукции (товаров) |
| О проведении выборочного контроля контролируемые лица не уведомляются | Определяется периодом времени, в течение которого обычно проводятся изъятие проб (образцов) соответствующей продукции (товаров) и необходимые экспертизы | Проводится по месту хранения или реализации продукции (товаров) Может проводиться с участием экспертов, специалистов, привлеченных к проведению мероприятия на основании решения контрольного (надзорного) органа | |
Инспекционный визит | Взаимодействие с конкретным контролируемым лицом и (или) владельцем (пользователем) производственного объекта |
| Проводится без предварительного уведомления контролируемого лица и собственника производственного объекта | Срок проведения инспекционного визита в одном месте осуществления деятельности либо на одном производственном объекте (территории) не может превышать один рабочий день | Проводится по месту нахождения (осуществления деятельности) контролируемого лица (его филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) либо объекта контроля | |
Рейдовый осмотр | Оценка соблюдения обязательных требований по использованию (эксплуатации) объектов контроля, которыми владеют несколько лиц, осуществления деятельности или совершения действий контролируемых лиц на определенной территории |
| Не уточняется | Срок взаимодействия с одним контролируемым лицом в период проведения рейдового осмотра не может превышать один рабочий день | Проводится в отношении всех контролируемых лиц, владеющих, пользующихся или управляющих объектом контроля, или неограниченного круга контролируемых лиц, осуществляющих деятельность или совершающих действия на определенной территории Может проводиться с участием экспертов и специалистов Может проводиться в форме совместного (межведомственного) контрольного (надзорного) мероприятия | |
Документарная проверка | Проверка сведений, содержащихся в документах контролируемых лиц, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, а также документов, используемых при осуществлении их деятельности и связанных с исполнением ими обязательных требований и решений контрольного (надзорного) органа
|
| Не уточняется | Срок проведения документарной проверки не может превышать 10 рабочих дней. В этот срок не включаются периоды: с момента направления контролируемому лицу требования представить необходимые документы до момента их представления; с момента направления информации о выявлении ошибок или противоречий в документах, о несоответствии сведений и требования представить письменные пояснения до момента представления пояснений | Проводится по месту нахождения контрольного (надзорного) органа При проведении документарной проверки контрольный (надзорный) орган не вправе требовать у контролируемого лица сведения и документы, не относящиеся к предмету документарной проверки, а также сведения и документы, которые могут быть получены от иных органов | |
Выездная проверка | Взаимодействие с конкретным контролируемым лицом, владеющим производственными объектами и (или) использующим их, с целью оценки соблюдения им обязательных требований, а также оценки выполнения решений контрольного (надзорного) органа |
| О проведении выездной проверки контролируемое лицо уведомляется путем направления копии решения о проведении выездной проверки не позднее чем за 24 часа до ее начала, если иное не предусмотрено федеральным законом о виде контроля | Срок проведения выездной проверки не может превышать 10 рабочих дней. В отношении одного субъекта малого предпринимательства – не более 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия (в случае наступления события, указанного в программе проверок – не более 40 часов) Срок проведения выездной проверки устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению организации или производственному объекту Конкретные сроки устанавливаются положением о виде контроля | Проводится по месту нахождения (осуществления деятельности) контролируемого лица (его филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) либо объекта контроля Внеплановая выездная проверка может проводиться только по согласованию с органами прокуратуры, за исключением ряда случаев | |
Наблюдение за соблюдением обязательных требований (мониторинг безопасности) | Анализ данных об объектах контроля, имеющихся у контрольного (надзорного) органа, в том числе данных, поступающих в ходе межведомственного информационного взаимодействия, предоставляемых контролируемыми лицами в рамках исполнения обязательных требований, а также данных, содержащихся в государственных и муниципальных информсистемах |
| Не уточняется | Срок назначается контрольным (надзорным) органом | При наблюдении за соблюдением обязательных требований (мониторинге безопасности) на контролируемых лиц не могут возлагаться обязанности, не установленные обязательными требованиями | |
Выездное обследование | Обследование, проводимое в целях визуальной оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований | Осмотр общедоступных (открытых для посещения неограниченным кругом лиц) производственных объектов | Проводится без информирования контролируемого лица. | Срок проведения выездного обследования одного объекта (нескольких объектов, расположенных в непосредственной близости друг от друга) не может превышать один рабочий день | Проводится по месту нахождения (осуществления деятельности) организации (ее филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений), месту осуществления деятельности гражданина, месту нахождения объекта контроля |
Важным нововведением станет невозможность проведения контрольного (надзорного) мероприятия, которое не включено в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий. Нарушение этого правила будет считаться грубым нарушением требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, которое послужит основанием для отмены соответствующего решения, принятого по результатам такого контрольного (надзорного) мероприятия. Причем после признания недействительными результатов контрольного (надзорного) мероприятия, проведенного с грубым нарушением требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, повторное внеплановое контрольное (надзорное) мероприятие в отношении данного контролируемого лица может быть проведено только по согласованию с органами прокуратуры вне зависимости от вида контрольного (надзорного) мероприятия и основания для его проведения (ч. 3 ст. 91 Закона о госконтроле).
Контрольные (надзорные) действия
Закон о госконтроле ограничивает проведение контрольных (надзорных) мероприятий со взаимодействием контрольных (надзорных) органов, их должностных лиц с контролируемыми лицами на плановой и внеплановой основе проведением инспектором и лицами, привлекаемыми к проведению контрольного (надзорного) мероприятия, контрольных (надзорных) действий. Их перечень является исчерпывающим и включает в себя:
- осмотр (визуальное обследование территорий, помещений (отсеков), производственных и иных объектов, продукции (товаров) и иных предметов без вскрытия помещений (отсеков), транспортных средств, упаковки продукции (товаров), без разборки, демонтажа или нарушения целостности обследуемых объектов и их частей иными способами);
- досмотр (визуальное обследование помещений (отсеков), транспортных средств, продукции (товаров) и иных предметов со вскрытием помещений (отсеков), транспортных средств, упаковки продукции (товаров), в том числе с удалением пломб, печатей или иных средств идентификации, с разборкой, демонтажем или нарушением целостности обследуемых объектов и их частей иными способами);
- опрос (получение инспектором устной информации, имеющей значение для проведения оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований, от контролируемого лица или его представителя и иных лиц, располагающих такой информацией);
- получение письменных объяснений (запрос инспектором письменных свидетельств, имеющих значение для проведения оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований, от контролируемого лица или его представителя, свидетелей, располагающих такими сведениями);
- истребование документов (предъявление (направление) инспектором контролируемому лицу требования о представлении необходимых и (или) имеющих значение для проведения оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований документов и (или) их копий);
- отбор проб или образцов (изъятие (выборка) проб (образцов) воды, почвы, воздуха, сточных или дренажных вод, выбросов, сбросов загрязняющих веществ, отходов производства и потребления, продукции (товаров), иных предметов и материалов для их направления на испытания или экспертизу в контрольный (надзорный) орган или экспертную организацию в целях проведения оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований);
- инструментальное обследование (совершается инспектором или специалистом по месту нахождения или осуществления деятельности контролируемого лица либо по месту нахождения производственного объекта с использованием спецоборудования или технических приборов для определения фактических значений, показателей, действий (событий), имеющих значение для оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований);
- испытание (действие, совершаемое инспектором или специалистом по месту нахождения контрольного (надзорного) органа, его структурного подразделения с использованием специального оборудования или технических приборов для исследования проб (образцов) воды, почвы, воздуха, сточных и (или) дренажных вод, выбросов, сбросов загрязняющих веществ, отходов производства и потребления, продукции (товаров), иных предметов и материалов по вопросам, имеющим значение для проведения оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований);
- экспертизу (проведение исследований по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний в различных областях науки, техники, искусства или ремесла и которые поставлены перед экспертом или экспертной организацией инспектором в рамках контрольного (надзорного) мероприятия в целях оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований);
- эксперимент (использование тест-предметов (предметов, имитирующих оружие, взрывчатые вещества или другие устройства, предметы и вещества, в отношении которых установлены запреты или ограничения на их использование), тест-субъектов (лиц, имитирующих нарушителей обязательных требований), тест-заданий, тест-ситуаций).
Совершение в ходе контрольного (надзорного) мероприятия контрольных (надзорных) действий, не предусмотренных для конкретного вида контрольного (надзорного) мероприятия, будет считаться грубым нарушением требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля (п. 9 ч. 2 ст. 91 Закона о госконтроле). А решения, принятые по результатам контрольного (надзорного) мероприятия, проведенного с грубым нарушением требований к организации и осуществлению госконтроля (надзора), муниципального контроля, будут подлежать отмене контрольным (надзорным) органом, вышестоящим органом или судом, в том числе по представлению (заявлению) прокурора (ч. 1 ст. 91 Закона о госконтроле).
Особенности правового регулирования
Анализ норм Закона о госконтроле позволяет выделить ряд ключевых положений в рамках нового правового регулирования порядка организации и проведения контрольных (надзорных) мероприятий:
- четкая систематизация видов контрольных (надзорных) мероприятий (Закон о госконтроле содержит как общие положения о рассматриваемой системе, так и отдельные нормы, конкретизирующие особенности проведения каждого мероприятия);
- закрепление в положении о виде контроля контрольных (надзорных) мероприятий в рамках конкретного вида контроля, а также контрольных (надзорных) действий, совершаемых в рамках конкретного вида контрольных (надзорных) мероприятий (ч. 4 ст. 56, ч. 2 ст. 65 Закона о госконтроле);
- возможность использования средств дистанционного взаимодействия, включая аудио- или видеосвязь, при проведении некоторых мероприятий (в частности, такая форма взаимодействия предусмотрена для инспекционного визита и выездной проверки) (ч. 5 ст. 56 Закона о госконтроле);
- систематизация оснований для проведения контрольных (надзорных) мероприятий (в их числе: наличие сведений о причинении вреда охраняемым законом ценностям, угрозе его причинения либо выявление соответствия объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска нарушения обязательных требований, или отклонения объекта контроля от таких параметров; наступление сроков проведения контрольных (надзорных) мероприятий, включенных в план; поручение Президента РФ, Правительства РФ; требование прокурора; истечение срока исполнения решения контрольного (надзорного) органа об устранении выявленного нарушения обязательных требований; наступление события, указанного в программе проверок) и их конкретизация в отдельных статьях закона (ст. 57 Закона о госконтроле);
- возможность проведения только тех контрольных (надзорных) мероприятий, сведения о которых внесены в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий (ч. 2 ст. 64 Закона о госконтроле);
- проведение контрольных (надзорных) мероприятий, за исключением контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, как на плановой, так и на внеплановой основе (ч. 1 ст. 65 Закона о госконтроле);
- установление перечня контрольных (надзорных) действий, которые могут совершаться при проведении контрольных (надзорных) мероприятий со взаимодействием с контролируемыми лицами (ч. 1 ст. 65 Закона о госконтроле);
- организация проведения плановых надзорных мероприятий в зависимости от категории риска, к которой отнесена организация или ИП (от этого будет зависеть выбор контрольно-надзорного мероприятия, их содержание, включая объем проверяемых обязательных требований, интенсивность и результаты) (ч. 1 ст. 22 Закона о госконтроле);
- учет при проведении контрольных (надзорных) мероприятий внутренних правил и установлений контролируемых лиц, режима работы объекта контроля, если они не создают непреодолимого препятствия для проведения мероприятий (ч. 3 ст. 65 Закона о госконтроле);
- введение ограничения по сроку непосредственного личного взаимодействия инспектора и контролируемого лица в рамках проведения внеплановых контрольной закупки, мониторинговой закупки, выборочного контроля (срок – не более одного рабочего дня) (ч. 4 ст. 65 Закона о госконтроле);
- возможность применения инспектором и лицами, привлекаемыми к совершению контрольных (надзорных) действий, для фиксации доказательств нарушений обязательных требований фотосъемки, аудио- и видеозаписи, иных способов фиксации доказательств в случаях, установленных положением о виде контроля (ч. 6 ст. 65 Закона о госконтроле);
- установление ответственности за уклонение контролируемого лица от проведения контрольного (надзорного) мероприятия или воспрепятствование его проведению (ч. 12 ст. 65 Закона о госконтроле);
- возможность приостановления срока проведения контрольного (надзорного) мероприятия на срок осуществления экспертиз или испытаний в случае, если срок их осуществления превышает срок проведения мероприятия (ч. 13 ст. 65 Закона о госконтроле);
- необходимость привлечения к участию в контрольном (надзорном) мероприятии независимого органа инспекции, который проводил независимую оценку соблюдения обязательных требований контролируемым лицом, либо саморегулируемой организации, членом которой является контролируемое лицо, если в рамках госконтроля оцениваются обязательные требования, контроль (надзор) за которыми относится к предмету деятельности СРО (ч. 14 ст. 65 Закона о госконтроле);
- требование согласования с органами прокуратуры проведения отдельных внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий (например, внеплановых контрольных и мониторинговых закупок, выборочного контроля, инспекционного визита, выездной проверки и т. п.) (ч. 2 ст. 66 Закона о госконтроле);
- необходимость согласования с органами прокуратуры всех внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий в случае неприменения системы оценки и управления рисками при осуществлении конкретного вида муниципального контроля (ч. 3 ст. 66 Закона о госконтроле);
- возможность установления в положении о виде контроля сокращенного объема совершения отдельных контрольных (надзорных) действий при проведении отдельных контрольных (надзорных) мероприятий (например, выборочного контроля) в отношении объектов контроля, отнесенных к определенным категориям риска;
- конкретизация порядка представления возражений в отношении акта контрольного (надзорного) мероприятия, включая возможность назначения контрольно-надзорным органом консультации с контролируемым лицом по вопросу рассмотрения поступивших возражений, которые проводятся в течение пяти рабочих дней со дня поступления возражений (ст. 89 Закона о госконтроле);
- систематизация решений, принимаемых по результатам контрольных (надзорных) мероприятий, в случае выявления нарушений обязательных требований (включая выдачу предписания об устранении нарушений, принятие мер по осуществлению контроля за устранением нарушений, предупреждению нарушений и предотвращению возможного причинения вреда охраняемым законом ценностям, незамедлительное принятие мер по недопущению причинения вреда охраняемым законом ценностям или прекращению его причинения вплоть до обращения в суд с требованиями о принудительном отзыве опасной для здоровья продукции, запрете эксплуатации зданий и т. п., направление информации о выявлении признаков преступления или административного правонарушения в госорган или принятие мер по привлечению виновных лиц к ответственности, выдачу рекомендаций по соблюдению обязательных требований и проведение иных профилактических мероприятий) (ст. 90 Закона о госконтроле);
- расширение перечня грубых нарушений требований к организации и осуществлению госконтроля (надзора), муниципального контроля, влекущих признание результатов контрольного (надзорного) мероприятия недействительными (в их числе – отсутствие оснований проведения контрольных (надзорных) мероприятий, отсутствие согласования с органами прокуратуры, если таковое требуется, нарушение требования об обязательном уведомлении о проведении контрольного (надзорного) мероприятия, нарушение периодичности проведения планового контрольного (надзорного) мероприятия, нарушение сроков проведения контрольного (надзорного) мероприятия, совершение в ходе контрольного (надзорного) мероприятия контрольных (надзорных) действий, не предусмотренных законом, проведение контрольного (надзорного) мероприятия, не включенного в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий, и т. д.) (ст. 91 Закона о госконтроле);
- возможность привлечения Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, его общественных представителей либо регионального бизнес-омбудсмена к участию в проведении контрольных (надзорных) мероприятий (за исключением контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия с контролируемыми лицами) (п. 6 ст. 36 Закона о госконтроле);
- исключение затягивания проведения контрольно-надзорных мероприятий путем введения прямого запрета на превышение инспекторами установленных сроков проведения контрольных (надзорных) мероприятий (п. 10 ст. 37 Закона о госконтроле);
- внедрение механизма досудебного обжалования решений, принятых по результатам контрольных (надзорных) мероприятий, в том числе в части сроков исполнения этих решений (речь идет об электронной жалобе, направляемой через портал госуслуг, для которой предусмотрены сокращенные сроки рассмотрения и реагирования) и т. п.
***
С принятием Закона о госконтроле существенной корректировке подверглась не только система контрольных (надзорных) мероприятий, но и порядок их организации и проведения. Более четкие, конкретные и структурированные нормы призваны модернизировать механизм контрольно-надзорной деятельности, одним из инструментов которой и являются контрольные (надзорные) мероприятия.
Об усовершенствовании правового регулирования системы контрольно-надзорных мероприятий и порядка их проведения говорит и объем посвященных этому законоположений. Если в настоящее время порядок организации и осуществления госконтроля (надзора), муниципального контроля закреплен всего в 16 статьях Закона № 294-ФЗ (глава 2), то в Законе о госконтроле соответствующим нормам отведен целый раздел V, состоящий из 7 глав. 6 из них непосредственно касаются контрольных (надзорных) мероприятий – порядку их проведения, правилам исчисления сроков, результатам и особенностям исполнения принятых в результате проведения мероприятий решений контрольно-надзорных органов, а еще один – специальным режимам госконтроля (надзора).
По словам заместителя Министра экономического развития РФ Алексея Херсонцева, одна из целей нового регулирования – ограничить количество проверок и сделать инструментарий контрольных органов максимально гибким за счет внедрения новых видов контрольных мероприятий, которые будут более оперативные и менее обременительные для предпринимателей, чем традиционные проверки.
