Риск-ориентированный подход: приоритет реформы госконтроля

AndreyPopov / Depositphotos.com

Методы оценки риска в целях снижения общей административной нагрузки на бизнес активно используются в мировой практике. Они положены в основу применяемого при организации и осуществлении контрольно-надзорной деятельности риск-ориентированного подхода, предполагающего зависимость интенсивности проведения мероприятий по контролю (надзору) от категории риска, к которой отнесена деятельность юрлица или ИП.

В России переход от всеобъемлющего контроля (надзора) к дифференцированному с учетом рисков начался несколько лет назад, но риск-ориентированный подход уже зарекомендовал себя как действенный механизм, не только повышающий уровень эффективности деятельности контрольно-надзорных органов за счет оптимального использования ими трудовых, материальных и финансовых ресурсов при проведении контроля (надзора), но и снижающий издержки для бизнеса.

Риск-ориентированный подход является ядром концепции реформирования системы госконтроля (надзора), муниципального контроля в РФ, поэтому его закрепление в недавно принятом Федеральном законе от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее – Закон о госконтроле) было закономерным. И хоть сам термин "риск-ориентированный подход" в документе не встречается, но базовые начала новой системы оценки рисков там прописаны.

Курс на внедрение риск-ориентированного подхода

До внедрения риск-ориентированного подхода модель контрольно-надзорной деятельности обязывала контрольно-надзорные органы осуществлять сплошную проверку подконтрольных объектов с определенной периодичностью, что часто приводило к неэффективному расходованию ресурсов. Вместе с тем количество подконтрольных объектов существенно превышало потенциальные возможности контрольно-надзорного органа по их проверке, что препятствовало обеспечению безопасности результатов деятельности подконтрольных субъектов путем госконтроля. Поэтому в целях снижения общей административной нагрузки на субъекты хозяйственной деятельности и повышения уровня эффективности контрольно-надзорной деятельности было принято решение о постепенном переходе на риск-ориентированную модель контроля (надзора) – от тотального контроля (надзора) к дифференцированному планированию проверок в зависимости от уровня риска причинения вреда охраняемым законом ценностям. 

Первое упоминание о риск-ориентированном подходе на уровне федерального законодательства появилось в середине 2015 года. Именно тогда в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" была включена ст. 8.1. "Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)". Новая норма предусматривала применение с 1 января 2018 года органами государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов госконтроля риск-ориентированного подхода как метода организации и проведения госконтроля (надзора), согласно которому выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения контрольных мероприятий ставится в зависимость от отнесения деятельности юрлица, ИП и используемых ими при такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу опасности.

В целях реализации указанной нормы было принято Постановление Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее – Постановление Правительства РФ № 806). Им, в частности, предусматривалась апробация нового механизма до 2018 года на трех видах госнадзора – федеральном государственном надзоре в сфере связи, федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре и федеральном государственном пожарном надзоре. Постепенно перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется рассматриваемый подход, расширялся – в настоящее время он насчитывает 27 позиций.

Для понимания конечных результатов работы по внедрению риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности целесообразно ознакомиться с основными ее направлениями и этапами, обозначенными в Паспорте приоритетной программы "Реформа контрольной и надзорной деятельности" (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам, протокол от 21 декабря 2016 г. № 12). Согласно Программе развитие ведомственных систем управления рисками в контрольно-надзорных органах предполагает несколько этапов, связанных с достижением каждого из четырех уровней зрелости ведомственных систем управления рисками, включая:

• формирование исчерпывающих реестров подконтрольных объектов, установление категорий риска (классов опасности) и критериев отнесения к ним объектов, отнесение объектов к определенной категории риска (классу опасности), внедрение модели поддержки перечней объектов в актуальном состоянии, обеспечение публичности и доступности перечней объектов, их категорий риска (классов опасности) и критериев отнесения к ним объектов;
• создание системы сбора объективных данных, позволяющей вести учет причиненного вреда, определение индикаторов риска и показателей для внедрения "динамической модели", а также внедрение модели актуализации индикаторов риска и показателей для "динамической модели" в зависимости от изменений профилей риска;
• переоценка на регулярной основе рисков в зависимости от фактического распределения ущерба по категориям риска (классам опасности), в том числе с использованием массивов "больших данных";
• внедрение межведомственных карт рисков, проведение международных сопоставлений эффективности систем управления рисками.

Работа в рамках указанных направлений активно ведется начиная с 2016 года. Но с принятием Закона о госконтроле она перешла на новый, более высокий уровень, предполагающий формирование единой федеральной системы оценки и управления рисками.

Основы новой системы оценки и управления рисками

Базовым правилам управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля посвящена отдельная глава 5 Закона о госконтроле. Она содержит не только основы системы оценки и управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, но и категории риска причинения вреда (ущерба) и индикаторы риска нарушения обязательных требований, включая порядок отнесения объектов госконтроля (надзора), муниципального контроля к таким категориям и выявления индикаторов риска нарушения обязательных требований, а также правила учета рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при проведении контрольных (надзорных) мероприятий.

Так, ст. 22 Закона о госконтроле предусматривает необходимость осуществления госконтроля (надзора), муниципального контроля на основе управления рисками причинения вреда (ущерба), определяющего выбор профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий, их содержание (в том числе объем проверяемых обязательных требований), интенсивность и результаты. Стоит отметить, что если из буквального толкования действующей редакции ст. 8.1 Закона № 294-ФЗ следует, что применение риск-ориентированного подхода предусмотрено как возможность, а не обязанность (употребляется конструкция "может применяться"), то в новом Законе соответствующая норма предполагает обязательное использование риск-ориентированного подхода при организации и осуществлении госконтроля (применяется формулировка "контроль (надзор) осуществляются"). Новый формат модели риск-ориентированного подхода будет пронизывать всю систему госконтроля (надзора), муниципального контроля, а не только влиять на частоту проведения плановых проверок.

Отметим, ранее систему управления рисками причинения вреда (ущерба) планировалось распространить только на государственный контроль (надзор) в РФ – упоминания в контексте применения такой системы о муниципальном контроле в первоначальной редакции Проекта Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее – Законопроект о госконтроле), который впоследствии стал Законом о госконтроле, не было. Но в процессе доработки текста документа было решено указать о применении системы оценки рисков и в отношении муниципального контроля, но с оговоркой, что в положении о виде муниципального контроля может быть установлено, что система оценки и управления рисками при осуществлении соответствующего вида муниципального контроля не применяется. Однако такое решение не должно противоречить федеральному закону о виде контроля, а также общим требованиям к организации и осуществлению данного вида муниципального контроля. "В этом случае плановые контрольные (надзорные) мероприятия и внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия проводятся с учетом особенностей, установленных ст. 61 и 66 Закона о госконтроле", – указывается в ч. 7 ст. 22 Закона о госконтроле.

Кроме того, ст. 22 содержит определения понятий:

• риск причинения вреда (ущерба) – вероятность наступления событий, следствием которых может стать причинение вреда (ущерба) различного масштаба и тяжести охраняемым законом ценностям;
• оценка риска причинения вреда (ущерба) – деятельность контрольного (надзорного) органа по определению вероятности возникновения риска и масштаба вреда (ущерба) для охраняемых законом ценностей;
• управление риском причинения вреда (ущерба) – осуществление на основе оценки рисков причинения вреда (ущерба) профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий в целях обеспечения допустимого уровня риска причинения вреда (ущерба) в соответствующей сфере деятельности.

Контрольным (надзорным) органам предписано обеспечивать организацию постоянного мониторинга (сбора, обработки, анализа и учета) сведений, используемых для оценки и управления рисками причинения вреда (ущерба). А Правительству РФ – определить общие требования к порядку организации оценки риска причинения вреда (ущерба) при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля, включая требования к установлению критериев и категорий риска, порядку отнесения объектов контроля к категориям риска, установлению индикаторов риска нарушения обязательных требований, порядку их выявления, источникам сведений, используемых при оценке риска, и порядку их сбора, обработки, анализа и учета, порядку информирования контролируемых лиц об отнесении объектов контроля к категориям риска, периодичности проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий в зависимости от категории риска (ч. 6 ст. 22 Закона о госконтроле).

Категории и индикаторы риска

В Законе о госконтроле сохранена предусмотренная Постановлением Правительства РФ № 806 система категоризации рисков. Как и сейчас, с 1 июля 2021 года (именно с этой даты вступит в силу большинство норм Закона о госконтроле) будет выделяться шесть категорий риска причинения вреда (ущерба):

1. чрезвычайно высокий риск;
2. высокий риск;
3. значительный риск;
4. средний риск;
5. умеренный риск;
6. низкий риск (ч. 1 ст. 23 Закона о госконтроле). 

От отнесения объектов контроля к определенным категориям риска будут зависеть виды и периодичность проведения в отношении них плановых контрольных (надзорных) мероприятий. Категории риска будут определяться в положении о виде контроля соразмерно рискам причинения вреда (ущерба). Причем положением о виде контроля должно быть предусмотрено минимум три категории риска, одна из которых – категория низкого риска (ч. 2 ст. 23 Закона о госконтроле).

Заметим, в Законе о госконтроле не упоминается о классах (категориях) опасности, которые в настоящее время применяются наряду с категориями риска. Также нет зависимости периодичности проведения плановых проверок от уровня госконтроля (федеральный или региональный).

Общие ориентиры для установления периодичности плановых контрольных (надзорных) мероприятий в зависимости от категории риска отражены в таблице:

Стоит отметить, что в первоначальной версии Законопроекта о госконтроле была предусмотрена иная периодичность плановых проверок: для объектов контроля из категории чрезвычайно высокого риска – не менее одного, но не более двух контрольно-надзорных мероприятий в год, если федеральным законом не предусмотрено установление режима постоянного государственного контроля (надзора); для объектов контроля, отнесенных к категориям высокого или значительного риска причинения вреда (ущерба), – не менее одного контрольно-надзорного мероприятия в четыре года и не более одного контрольно-надзорного мероприятия в год; для объектов контроля категорий среднего и умеренного риска – не менее одного контрольно-надзорного мероприятия в шесть лет и не более одного контрольно-надзорного мероприятия в два года. Но многие эксперты указывали на несовершенство исходного текста этих норм – в частности, Комитет Госдумы по безопасности и противодействию коррупции в своем заключении на проект отметил, что "такая правовая конструкция сама по себе нивелирует основы системы оценки и управления рисками и допускает возможность установить большую частоту проведения плановых контрольно-надзорных мероприятий для объектов с наименьшей категорией риска". В процессе доработки текста документа соответствующие положения были скорректированы.

Важным нововведением Закона о госконтроле является норма о возможности освобождения контролируемого лица от проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий в случае заключения договора страхования рисков причинения вреда (ущерба). Речь идет о договоре, объектом которого выступают имущественные интересы контролируемого лица, связанные с его обязанностью возместить вред (ущерб) охраняемым законом ценностям, причиненный вследствие нарушения контролируемым лицом обязательных требований. Но такая возможность будет доступна только в случае ее закрепления в федеральном законе о конкретном виде контроля (ч. 9 ст. 25 Закона о госконтроле).

Отметим, в первоначальной редакции Законопроекта о госконтроле страхованию рисков причинения вреда (ущерба) была отведена отдельная статья, которая помимо расшифровки сути договора страхования предусматривала, что заключение контролируемым лицом со страховой организацией такого договора не может быть основанием для освобождения контролируемого лица от уголовной или административной ответственности за нарушения обязательных требований. Кроме того, в ней содержался открытый перечень требований для страховых организаций, желающих осуществлять страхование рисков причинения вреда (ущерба) контролируемыми лицами (например, обязательное членство в профессиональном объединении страховщиков, наличие не менее чем трехлетнего опыта ведения операций по страхованию гражданской ответственности граждан и организаций и т. п.). Также была закреплена обязанность страховой организации информировать контрольно-надзорные органы о заключении с контролируемым лицом договора страхования рисков причинения вреда (ущерба). Но в окончательный текст Закона о госконтроле эти нормы не вошли.

В целом не все эксперты поддерживают установление в Законе о госконтроле возможности освобождения контролируемого лица от проведения контрольно-надзорных мероприятий в случае заключения договора страхования рисков причинения вреда. Например, представители Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считают, что такое положение вызывает большие сомнения с точки зрения как равенства граждан и организаций (контролируемых лиц), так интересов обеспечения прав и законных интересов иных граждан и организаций. Они полагают, что это может препятствовать достижению заявленных целей Закона о госконтроле. С этим соглашаются и сотрудники Правового управления Аппарата Госдумы. "Неясно, как указанные проектируемые положения согласуются с целями государственного контроля (надзора), муниципального контроля по предупреждению и пресечению причинения вреда, а также их направленностью на достижение общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям", – подчеркивалось в заключении Правового управления на Законопроект о госконтроле.

Что касается критериев риска, то в соответствии с Законом о госконтроле они должны учитывать:

• тяжесть причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (такая оценка проводится на основе сведений о степени тяжести фактического причинения вреда, ущерба в подобных случаях, потенциальном масштабе распространения вероятных негативных последствий, влекущих его причинение, с учетом сложности преодоления таких последствий);
• вероятность наступления негативных событий, которые могут повлечь причинение вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (учитываются предшествующие данные о фактическом причинении вреда (ущерба) вследствие наступления событий, вызванных определенными источниками и причинами риска причинения вреда (ущерба), по различным видам объектов контроля с выделением видов объектов контроля, характеризующихся схожей или различной частотой случаев фактического причинения вреда (ущерба);
• добросовестность контролируемых лиц (оценивается с учетом сведений о: реализации контролируемым лицом мероприятий по снижению риска причинения вреда и его предотвращению; наличии внедренных сертифицированных систем внутреннего контроля; предоставлении контролируемым лицом доступа контрольному (надзорному) органу к своим информресурсам; независимой оценке соблюдения обязательных требований; добровольной сертификации, подтверждающей повышенный необходимый уровень безопасности охраняемых законом ценностей; заключении контролируемым лицом со страховой организацией договора добровольного страхования рисков причинения вреда или ущерба).

Напомним, действующая в настоящее время модель определения критериев отнесения объектов государственного контроля (надзора) к категориям риска ориентируется только на тяжесть потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юрлицами и ИП установленных требований и вероятность их несоблюдения. О добросовестности в п. 6 Правил отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, утв. постановлением Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806, не упоминается.

По новым правилам, критерии риска, основанные на достоверных сведениях, характеризующих уровень риска причинения вреда (ущерба) в соответствующей сфере, а также практику соблюдения обязательных требований в рамках вида контроля, должны обеспечивать возможность контролируемому лицу самостоятельно оценивать правомерность отнесения его деятельности или принадлежащих ему иных объектов контроля к соответствующей категории риска.

Для принятия решения о проведении и выборе вида внепланового контрольного (надзорного) мероприятия будет необходима разработка индикаторов риска нарушения обязательных требований. Под последними понимается соответствие или отклонение от параметров объекта контроля, которые сами по себе не являются нарушениями обязательных требований, но с высокой степенью вероятности свидетельствуют о наличии таких нарушений и риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Перечень таких индикаторов по видам контроля, включая порядок их выявления, будет утверждать для вида федерального контроля – федеральный орган исполнительной власти и госкорпорация (по согласованию с федеральным органом исполнительной власти), для вида регионального контроля – высший исполнительный орган госвласти субъекта РФ, а для вида муниципального контроля – представительный орган муниципального образования.

Также в Законе о госконтроле прописан порядок отнесения объектов госконтроля (надзора), муниципального контроля к категориям риска и выявления индикаторов риска нарушения обязательных требований. Для этого контрольные (надзорные) органы смогут использовать сведения, характеризующие уровень рисков причинения вреда (ущерба), полученные с соблюдением требований законодательства РФ из любых источников, обеспечивающих их достоверность. Например, это могут быть сведения, собранные в ходе проведения профилактических мероприятий, контрольных (надзорных) мероприятий, использования специальных режимов госконтроля (надзора), полученные от госорганов, органов местного самоуправления и организаций в рамках межведомственного информационного взаимодействия, при реализации полномочий в рамках лицензирования и иной разрешительной деятельности, из представленной отчетности, по результатам предоставления государственных и муниципальных услуг, из обращений граждан и организаций (включая контролируемых лиц), из сообщений СМИ, а также сведения, содержащиеся в информресурсах, в том числе обеспечивающих маркировку, прослеживаемость, учет, автоматическую фиксацию информации. Перечень таких сведений об объектах контроля является открытым (ч. 1 ст. 24 Закона о госконтроле).

Замечания и предложения

В процессе общественного обсуждения Законопроекта о госконтроле, а также в ходе его рассмотрения в Госдуме были высказаны некоторые замечания и предложения относительно применения риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности. В частности, указывалось на то, что:

• в принципах госконтроля (надзора) не содержится приоритет риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
• практически не раскрывается методология риск-ориентированного подхода, отсутствует единая для всех сфер методика, а также четкие и однозначные критерии отнесения к категориям потенциальных рисков по каждому виду государственного контроля (надзора) и муниципального контроля;
• модель оценки рисков не конкретизируется в нормах, что может вызвать значительные затруднения при правоприменении, так как расширяются пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил в действиях контролирующих органов и их должностных лиц;
• могут возникнуть риски подмены формирования риск-ориентированного подхода, то есть контроля на основе учета рисков причинения ущерба (вреда), созданием правовых условий для манипулирования ("управления") рисками при определении категорий риска для объектов контроля;
• неясно, как будут соотноситься принимаемые нормы с уже используемой системой риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля, надзора (например, могут ли использоваться для проведения самообследования ранее разработанные проверочные листы и т. д.).

Кроме того, предлагалось четко прописать критерии и индикаторы риска, необходимые для изменения ранее присвоенной объекту категории риска. "Например, в настоящее время в ряде видов контроля (надзора) для повышения категории риска, а, значит, и ужесточения интенсивности проверок, достаточно совершить всего одно или два любых правонарушения. Такой подход не учитывает масштаб несоблюдения обязательных требований, существенность допущенных нарушений с точки зрения обеспечения защиты охраняемых законом ценностей. Повышение категории риска в указанном случае должно основываться на выявлении систематических и существенных нарушений", – подчеркивали эксперты.

Некоторые замечания были учтены при доработке текста документа, а остальные так и не нашли в нем отражения. Не исключено, что ряд вопросов будет дополнительно урегулирован в сопутствующих Закону о госконтроле федеральных законах и подзаконных нормативных актах.

***

В начале прошлой недели заместитель Председателя Правительства РФ Дмитрий Григоренко в ходе совещания Президента РФ с членами Правительства РФ указал в качестве одного из приоритетов новой системы госконтроля (надзора) обязательное введение риск-ориентированного подхода при назначении проверок. "Эта норма важна чем? Тем, что теперь все контрольно-надзорные органы в Российской Федерации будут обязаны вести риск-ориентированный подход. Соответственно, все причины нарушений и виды рисков попадут в реестр, и будет прозрачна и понятна причина назначения и проведения проверок. Тем самым, если исключаешь причину, то, естественно, исключаешь непосредственно саму проверку", – подчеркнул он.

Минэкономразвития России также считает создание полноценной системы анализа и учета рисков одним из ключевых положений Закона о госконтроле. По данным министерства, если сейчас риск-ориентированный подход применяется в 34 видах контроля, то после вступления в силу закона он будет распространяться более чем на 200 видов госконтроля.

Применение риск-ориентированного подхода к осуществлению контрольно-надзорной деятельности позволит не только увеличить охват потенциальных нарушителей обязательных требований, но и снизить нагрузку на подконтрольные субъекты, которые не представляют реальной угрозы причинения вреда таким ценностям. При этом и контрольно-надзорные органы смогут сосредоточить свои усилия и ресурсы на проведении контрольно-надзорных мероприятий на объектах, нарушение обязательных требований на которых несет наибольшую угрозу и опасность причинения ущерба.

Укоренение риск-ориентированного подхода в российском законодательстве и следование тем нормам, которые направлены на его реализацию, позволят создать благоприятные условия для оздоровления делового и инвестиционного климата в России.