Промышленная экология: сложно ли получить комплексное экологическое разрешение и чего ждать от эксперимента по квотированию выбросов?

Sarella / Depositphotos.com

Целью федерального проекта "Чистый воздух"– одного из 11 проектов, утвержденных в рамках национального проекта "Экология", – является значительное снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха в крупных промышленных центрах страны. Реализация мероприятий проекта должна обеспечить в наиболее загрязненных городах снижение совокупного объема выбросов загрязняющих веществ на 22% к концу 2024 года. Городов с очень высоким и высоким уровнем загрязнения воздуха (в настоящее время их восемь) к 2025 году остаться в принципе не должно.

Принятый в целях реализации проекта закон о проведении в период с 1 января 2020 по 31 декабря 2024 года эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ на основе сводных расчетов загрязнения воздуха в 12 городах: Братске, Красноярске, Липецке, Магнитогорске, Медногорске, Нижнем Тагиле, Новокузнецке, Норильске, Омске, Челябинске, Череповце и Чите (Федеральный закон от 26 июля 2019 г. № 195-ФЗ; далее – Закон № 195-ФЗ) – вступает в силу 1 ноября.

Этим же законом установлено, как определяются нормативы выбросов и сбросов загрязняющих веществ предприятиям и ИП, осуществляющим деятельность на объектах I и II категории, то есть оказывающих, соответственно, значительное и умеренное негативное воздействие на окружающую среду, на период с 1 января 2019 года до получения комплексных экологических разрешений (КЭР) либо представления деклараций о воздействии на окружающую среду – тип необходимого документа определяется категорией объекта (ст. 10 Закона № 195-ФЗ, ч. 1.1, ч. 8.1-8.3 cт. 11 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ; далее – Закон № 219-ФЗ).

Посмотрим, что на сегодняшний день препятствует выдаче КЭР и какие сложности могут возникнуть при проведении эксперимента по квотированию выбросов.

Комплексные экологические разрешения

Положения природоохранного законодательства о КЭР, напомним, начали действовать с начала текущего года (ст. 31.1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"; далее – закон об охране окружающей среды). Для объектов I категории получение КЭР обязательно, для объектов II категории – возможно по желанию хозяйствующего субъекта при условии, что соответствующие отраслевые справочники по наилучшим доступным технологиям утверждены, по общему же правилу в отношении объектов II категории представляется декларация о воздействии на окружающую среду (п. 1, п. 12 ст. 31.1, ст. 31.2 закона об охране окружающей среды). Пока КЭР не выдано ни одному предприятию, что в принципе не критично, учитывая установленные законодательством крайние сроки их получения: для 300 предприятий, включенных в перечень объектов, суммарный вклад которых в общий объем выбросов и сбросов загрязняющих веществ в России составляет 60% и более, – 31 декабря 2022 года, для всех остальных объектов I категории – 31 декабря 2024 года (ч. 6-7 ст. 11 Закона № 219-ФЗ). Однако отсутствие выданных разрешений не очень согласуется с целевыми показателями федерального проекта "Внедрение наилучших доступных технологий", предполагающими выдачу в 2019 году 15 КЭР.

Важно, что практически все необходимые для рассмотрения заявок и выдачи КЭР подзаконные нормативные акты приняты. В частности, утверждены форма заявки и форма самого разрешения (приказ Минприроды России от 11 октября 2018 г. № 510), порядок выдачи, переоформления, корректировки и отзыва КЭР (постановление Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. № 143; далее – порядок выдачи КЭР). Административный регламент, описывающий все этапы получения КЭР: от обращения за консультацией по процедуре выдачи разрешения до непосредственно выдачи или отказа в выдаче КЭР – пока не принят (проект документа размещен на федеральном портале проектов нормативных правовых актов, ID: 01/02/07-19/00092738). Но его отсутствие не мешает предприятиям подавать заявки на получение КЭР, основываясь на положениях закона об охране окружающей среды и утвержденном правительством порядке выдачи КЭР, определяющих, в частности, содержание заявки и самого разрешения, сроки рассмотрения заявки, в том числе взаимодействия Росприроднадзора и Роспотребнадзора в части подтверждения включенной в нее информации, и выдачи разрешения (отказа в выдаче), так как регламент призван не установить какие-то дополнительные нормы, а лишь подробно описать процедуру получения разрешений. На это обратил внимание начальник управления государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, атмосферного воздуха и земельного надзора Росприроднадзора Владимир Чернышёв в ходе II ежегодной конференции "Промышленная экология", организованной газетой "Ведомости", подчеркнув, что ведомство готово к рассмотрению заявок и обсуждает с предприятиями, готовящимися к получению КЭР, сложности, которые могут возникнуть в процессе. Один из проблемных моментов – срок всей процедуры получения разрешения с учетом всех предваряющих подачу заявки необходимых действий, в том числе разработки проекта оценки воздействия на окружающую среду и прохождения государственной экологической экспертизы. По предварительным оценкам Росприроднадзора, продолжительность получения КЭР с момента разработки включаемых в него нормативов (технологических, нормативов допустимых выбросов и сбросов определенных загрязняющих веществ, образования отходов и лимитов на их размещение) будет составлять от 4,5 до 8 месяцев. В связи с этим ведомство, по словам его представителя, намерено проверить на практике при выдаче первых заявок возможность совмещения некоторых этапов данной процедуры.

На сегодняшний день в Росприроднадзор поступило шесть заявок на получение КЭР, которые не были приняты к рассмотрению по причине некомплектности материалов, в частности – отсутствия заключения государственной экологической экспертизы. Всего же согласно переданным в ведомство Минпромторгом России данным подать заявки на получение КЭР в этом году планирует 21 предприятие. Стоит отметить, что до утверждения обозначенного выше административного регламента копии всех полученных территориальными органами Росприроднадзора заявок, отказов в принятии их к рассмотрению в связи с несоответствием требованиям закона, проектов решений, подготовленных по результатам рассмотрения заявок, должны направляться в центральный аппарат ведомства в целях формирования единого алгоритма действий всех территориальных органов. Соответствующее разъяснение (документ имеется в распоряжении портала ГАРАНТ.РУ) были направлено в управления Росприроднадзора в мае текущего года.

Еще одно важное и непростое мероприятие в рамках получения КЭР – разработка программы повышения экологической эффективности (ППЭЭ), которая должна быть приложена к заявке в случае невозможности соблюдения технологических нормативов, нормативов допустимых выбросов, сбросов веществ I и II класса опасности (п. 4 ст. 31.1, ст. 67.1 закона об охране окружающей среды). Правила разработки ППЭЭ утверждены, но процедура согласования проекта программы со специально созданной межведомственной комиссией, которая, напомним, является обязательной (п. 8 ст. 67.1 закона об охране окружающей среды), пока непонятна. Однако, как сообщил начальник отдела экологической политики и наилучших доступных технологий Минпромторга России Рауль Мишиев, поправки в положение об этой комиссии, определяющие конкретную процедуру рассмотрения ППЭЭ, уже подготовлены и направлены в Правительство РФ. После соответствующей корректировки положения, по его словам, будет запущен в промышленную эксплуатацию механизм рассмотрения ППЭЭ в государственной информационной системе промышленности, функционирующий сейчас в пилотном режиме.

Поскольку ППЭЭ должны разрабатываться в случаях, когда показатели выбросов и сбросов объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, не соответствуют технологическим показателям наилучших доступных технологий (НДТ), они имеют, по мнению представителей профессионального сообщества, важное значение для оценки величины необходимых для перехода предприятий на НДТ затрат, на основе которой в перспективе могут актуализироваться меры поддержки внедряющих такие технологии производств (п. 3 ст. 17 закона об охране окружающей среды).

Сводные расчеты и квотирование выбросов

Согласно Закону № 195-ФЗ деятельность по регулированию выбросов на территории эксперимента включает в себя утверждение для каждого из 12 городов комплексного плана мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ, создание федеральной государственной информационной системы мониторинга качества атмосферного воздуха и установление квот выбросов по результатам проведения сводных расчетов.

Определено, что такие расчеты, результат проведения которых – получение обобщенных сведений о концентрациях загрязняющих веществ, за исключением радиоактивных, в воздухе на территории конкретного населенного пункта или его части, должны быть проведены Росприроднадзором до 1 мая 2020 года. Для их проведения будут использоваться данные о выбросах загрязняющих веществ всех стационарных и передвижных источников, полученные в ходе осуществляемой хозяйствующими субъектами инвентаризации источников выбросов и непосредственно выбросов загрязняющих веществ (п. 1 ч. 3 ст. 4, п. 1 ч. 1 ст. 6 Закона № 195-ФЗ). Кстати, если в городе, участвующем в эксперименте, уже сформирована соответствующая база данных со сведениями о выбросах и их источниках, ее можно будет использовать при проведении расчетов, подчеркнул директор Государственного научно-исследовательского института промышленной экологии Андрей Недре.

После проведения сводных расчетов Роспотребнадзору предстоит – до 1 августа 2020 года – произвести расчет и оценку риска для здоровья человека на территориях эксперимента и определить перечень приоритетных загрязняющих веществ (влияющих на превышение гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха) для каждой территории эксперимента (ч. 4 ст. 4 Закона № 195-ФЗ).

Далее Росприроднадзор при участии Роспотребнадзора и регионального органа власти должен будет утвердить перечень объектов, для которых вводятся квоты выбросов, и непосредственно установить эти квоты – с учетом допустимых вкладов в концентрацию и (или) целевых показателей снижения выбросов. Установить квоты необходимо до 1 ноября 2020 года (ч. 6 ст. 5, ч. 5 ст. 11 Закона № 195-ФЗ). До этого же момента региональным органам власти предстоит утвердить для соответствующих территорий эксперимента перечни компенсационных мероприятий, которые могут быть реализованы предприятиями и ИП, осуществляющими деятельность на квотируемых объектах, в случае несоблюдения квот выбросов. Сведения о проведении компенсационных мероприятий будут включаться в планы мероприятий по достижению квот выбросов, которые хозяйствующие субъекты должны будут разработать в течение трех месяцев со дня получения уведомления об установленных квотах (ч. 9-10 ст. 5 Закона № 195-ФЗ). А к 1 марта 2021 года необходимо будет скорректировать с учетом результатов проведения сводных расчетов и установления квот утвержденные комплексные планы по снижению выбросов загрязняющих веществ в отношении квотируемых объектов коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур (ч. 8 ст. 5 Закона № 195-ФЗ).

Таким образом, поскольку в перечень квотируемых объектов будут включаться не только промышленные и энергетические предприятия, но и коммунальные, транспортные объекты и т. д. (ч. 5 ст. 5 Закона № 195-ФЗ), а при определении допустимых выбросов будет учитываться не объем выбросов, а вклад в концентрацию (п. 3 ч. 1 ст. 3 указанного закона), введение квот может стать действенным механизмом комплексной оценки состояния атмосферного воздуха в конкретном населенном пункте или его части, полагают эксперты. Однако успешность эксперимента зависит от ряда условий. Среди них:

• своевременное утверждение необходимых для реализации Закона № 195-ФЗ нормативных актов: порядка проведения сводных расчетов, методики определения выбросов загрязняющих веществ от передвижных источников, правил квотирования выбросов и др. Пока полностью готов проект¹ только одного документа – о создании и эксплуатации государственной информационной системы мониторинга качества атмосферного воздуха на территории эксперимента. Предполагается, что в ней будут консолидироваться сведения всех информационных ресурсов в области мониторинга атмосферного воздуха, данные, полученные в результате проведения сводных расчетов, и данные систем автоматического контроля выбросов;
• грамотное составление комплексных планов мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ. Стоит отметить, что за достижение целевых показателей планов высшие должностные лица субъектов РФ будут нести персональную ответственность (ч. 4 ст. 2 Закона № 195-ФЗ). Эксперты рекомендуют региональным органам власти обратить внимание на возможность взаимодействия с бизнесом при проведении работы по снижению выбросов на подконтрольных им объектах, например транспортной инфраструктуры, – в рамках реализации компенсационных мероприятий. Для этого, соответственно, нужно внимательно подойти к составлению перечней таких мероприятий – каким они могут быть, вероятно, станет понятно после утверждения Правительством РФ соответствующих требований (п. 3 ч. 1 ст. 4 Закона № 195-ФЗ);
• ответственное отношение всех участников эксперимента к реализации планов по снижению выбросов. Особенно проблемной, по мнению представителей профессионального сообщества, является задача по стимулированию к проведению таких недешевых мероприятий малых и средних предприятий.

***

Поскольку многие крупные предприятия уже не один год вкладывают значительные средства в модернизацию производства и осуществление природоохранных мероприятий, значительных сложностей в применении обозначенных нововведений в сфере нормирования выбросов и сбросов возникнуть у них не должно. Напротив, введение КЭР, например, предполагает оптимизацию процесса получения разрешительных документов – один документ, по сути, заменяет все ранее выдаваемые разрешения. Соблюдение предусмотренных таким разрешением нормативов, соответствующих показателям НДТ, позволит предприятиям, во-первых, не вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду, так как начиная со следующего года к ставке платы – после внедрения НДТ – будет применяться коэффициент 0 (п. 5 ст. 16.3 закона об охране окружающей среды). Во-вторых, они смогут претендовать на меры господдержки, предусмотренные для стимулирования деятельности по переходу на НДТ.

Кстати, при получения КЭР для объектов I категории, находящихся на территории эксперимента по квотированию выбросов, в разрешение включаются утвержденные квоты (ч. 13 ст. 5 Закона № 195-ФЗ).

Не исключено, что для малого и среднего бизнеса, реализующего мероприятия по снижению выбросов, будут введены дополнительные меры поддержки. РОСНАНО, например, предлагает создать специальный инвестиционный фонд для предоставления таким предприятиям средств для перехода на НДТ.  

______________________________

1 Проект постановления Правительства РФ "О создании и эксплуатации федеральной государственной информационной системы мониторинга качества атмосферного воздуха в городских округах Братск, Красноярск, Липецк, Магнитогорск, Медногорск, Нижний Тагил, Новокузнецк, Норильск, Омск, Челябинск, Череповец и Чита" размещен на федеральном портале проектов нормативных правовых актов (ID: 01/01/07-19/00093603).