Разрешенное использование земель: упрощение изменения видов использования, новые возможности для КФХ и проблемы терминологии

clinweaver@gmail.com / Depositphotos.com

В ОП РФ состоялись нулевые чтения по проекту Федерального закона № 496293-7 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)" (далее – законопроект)¹. Председатель комиссии ОП РФ по территориальному развитию и местному самоуправлению Андрей Максимов отметил, что документ был разработан Минэкономразвития России по поручению Правительства РФ и внесен в Госдуму 26 июня текущего года. Эксперт указал на то, что вопросы регулирования земельных правоотношений всегда являются актуальными и требуют тщательного обсуждения, поскольку связаны с реальными потребностями государства, муниципалитетов и частных лиц.

Изменение видов разрешенного использования земельных участков

Начальник отдела развития земельных отношений департамента недвижимости Минэкономразвития России Василий Корякин осветил ключевые проблемы правоприменительной деятельности, на разрешение которых нацелен законопроект. Так, он указал на невозможность изменения вида разрешенного использования земельного участка, если в отношении соответствующих земель не устанавливаются градостроительные регламенты или на такие земли не распространяется действие регламентов, и при этом отсутствует федеральный закон, который регулировал бы этот вопрос (ч. 4, ч. 6 ст. 36, ч. 5 ст. 37 Градостроительного кодекса). Такую позицию занял, в частности, Верховный Суд Российской Федерации, рассмотрев вопрос о возможности изменения видов разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Суд обосновал невозможность такого изменения отсутствием специального закона (обзор судебной практики ВС РФ за четвертый квартал 2013 г., утвержденный Президиумом ВС РФ 4 июня 2014 г.).

Законопроектом предполагается устранить обозначенный пробел правового регулирования. Планируется дополнить Земельный кодекс главой II.1 "Разрешенное использование земельных участков", в которой будут урегулированы на системной и комплексной основе вопросы, связанные с установлением, определением и изменением видов разрешенного использования земельных участков. Например, в ст. 14.2 Земельного кодекса РФ в редакции законопроекта предлагается зафиксировать, что виды разрешенного использования участков устанавливаются лесохозяйственными, градостроительными регламентами и положениями об особо охраняемых природных территориях. В некоторых случаях возможным будет установление разрешенного использования земельных участков независимо от регламента в соответствии с утвержденным проектом межевания территории (при размещении линейных объектов, а также расположении участков в границах особых и свободных экономических зон и инновационных научно-технологических центров). Установление и изменение видов разрешенного использования угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения предлагается осуществлять согласно законам субъектов РФ (п. 2-3 ст 14.3 Земельного кодекса РФ в редакции законопроекта).

Эксперт также указал на проблему определения видов разрешенного использования земельных участков правообладателями, а в частности, арендаторами и лицами, использующими участки по договорам безвозмездного пользования или на праве постоянного (бессрочного) пользования. Сейчас предусмотрено, что правообладатели вправе самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования, выбирать любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов (п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ). Однако на практике возможность выбора вида разрешенного использования земельных участков ограничивается. Например, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, отменяя соответствующие судебные решения нижестоящих инстанций, указал, что арендатор вправе использовать земельный участок только в соответствии с условиями договора аренды. Это значит, что арендатор не может выбрать иной вид разрешенного использования участка по сравнению с тем, который зафиксирован в договоре, без согласования с арендодателем в соответствии со ст. 450 Гражданского кодекса (постановление Президиума ВАС РФ от 25 июня 2013 г. № ВАС-1756/13).

В указанном постановлении ВАС РФ отметил также, что требование арендатора об изменении вида разрешенного использования участка, который изначально был предоставлен в аренду без проведения торгов, направлено по сути на обход процедуры торгов в отношении уже cформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков (ст. 39.13, ст. 39.14 Земельного кодекса РФ).

Законопроект направлен на то, чтобы сделать норму, закрепляющую за правообладателями участков право выбора вида разрешенного использования, в действительности реализуемой. С этой целью в Земельный кодекс РФ планируется включить ст. 14.4, которая будет определять общий порядок изменения вида разрешенного использования участка и устанавливать соответствующие исключения (в отношении участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в границах зон планируемого размещения объектов федерального, регионального или местного значения, выбора использования участков ГУП и МУП и другое). Согласно п. 2 ст. 14.4 Земельного кодекса РФ в редакции законопроекта правообладатели смогут в уведомительном порядке направлять заявление о внесении в ЕГРН сведений о выбранном виде разрешенного использования или об условном разрешенном виде использования участков в орган регистрации прав.

Жилые дома для КФХ

Законопроектом предусматривается возможность строительства жилого дома на земельном участке, предоставленном крестьянскому (фермерскому) хозяйству (далее – КФХ). При этом в целях недопущения злоупотребления данным правом и исключения застройки земель сельскохозяйственного назначения законопроектом предлагается установить целый ряд ограничений к параметрам такого жилого дома (не более трех этажей и не более 500 кв. м), а также запретить образование под ним земельного участка и его перепродажу. Кроме того, такой дом, согласно законопроекту, может быть предназначен для проживания только членов КФХ (п. 5 ст. 78 Земельного кодекса РФ, п. 2.1 ст. 11 Федерального закона от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", далее – Закон № 74-ФЗ, в редакциях законопроекта).

Министр сельского хозяйства и продовольствия Московской области Андрей Разин отметил, что, например, в Московской области насчитывается около 6-9 тыс. КФХ, при этом из них только около 1 тыс. реально занимаются фермерской деятельностью – пашут, сеют и т. д. В связи с этим министр считает, что нужно подумать о дополнительных ограничениях в отношении права КФХ на строительство жилого дома. По его мнению, нельзя допускать того, чтобы земли сельскохозяйственного назначения использовались, например, для возведения коттеджных поселков.

Согласно п. 1 ст. 1 Закона № 74-ФЗ КФХ представляет собой объединение граждан, связанных родством и (или) свойством, имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии. Реализация продукции собственного производства относится к основным видам деятельности КФХ (п. 1 ст. 19 Закона № 74-ФЗ). Таким образом, например, ИП, владеющий магазином и имеющий статус фермерского хозяйства, тоже получит право на строительство жилого дома на участке, предоставленном ему для ведения сельскохозяйственной деятельности. Андрей Разин считает, что такие поправки могут создать почву для злоупотреблений – может вырасти количество "фейковых" КФХ. В качестве варианта доработки норм о КФХ, отметил он, можно разрешить строить дома только на участках тех КФХ, которые пользуются финансовой или иной поддержкой государства. По мнению эксперта, факт оказания такой поддержки легко установить и он подтверждает "реальность" осуществляемой КФХ сельскохозяйственной деятельности.

Министр указал также на проблему отсутствия прямой связи между видом разрешенного использования земельных участков и осуществляемой на них деятельностью КФХ. Так, согласно ст. 39.18 Земельного кодекса РФ возможно предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности для ИЖС, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, дачного хозяйства, а также для осуществления КФХ его деятельности. Между тем, классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. № 540, такой вид использования, как осуществление деятельности КФХ не предусмотрен, в то время, как остальные виды деятельности, поименованные в упомянутой ст. 39.18, в классификаторе значатся. По мнению эксперта, следует скорректировать правовое регулирование в этой части путем внесения изменений либо в Земельный кодекс РФ, либо в классификатор.

Василий Корякин сообщил о возможности исключения норм о КФХ из обсуждаемого законопроекта. Однако планируемые поправки в отношении фермерских хозяйств все равно будут разрабатываться в Госдуме, может быть, в рамках подготовки уже нового специального проекта.

Ключевые замечания экспертов по законопроекту

Свои рекомендации по доработке проекта дали профессор кафедры высшей школы урбанистики НИУ "ВШЭ" Олег Баевский и профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, д. ю. н. Геннадий Волков. Оба эксперта прежде всего обратили внимание на необходимость корректировки понятия разрешенного использования земельных участков.

Согласно п. 1 ст. 14.1 Земельного кодекса РФ в редакции законопроекта разрешенное использование земельного участка представляет собой допустимое использование земельного участка, которое определяется в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами. Геннадий Волков указал на то, что подобное определение понятия содержит логическую ошибку ("то же через то же" или "idem per idem"). По его оценке, недопустимо использовать в законе тавтологичное определение, а представленная в проекте формулировка не раскрывает суть того, что имеется в виду под разрешенным использованием. Олег Баевский предложил дать предметное определение, то есть указать, что в разрешенное использование включаются соответствующие виды допускаемой для осуществления на земельном участке деятельности, виды зданий, сооружений, которые могут на нем размещаться. Он отметил также некорректность формулировки п. 3 ст. 14.1 Земельного кодекса РФ в редакции законопроекта, поскольку сейчас из нее следует, что регламентами использования земель охватываются все территории. Формулировка выглядит таким образом, как будто вопрос регулирования использования земель сельскохозяйственного назначения остается неразрешенным. Определение порядка их использования предполагается передать на уровень субъектов РФ, но закрепленная сейчас в проекте формулировка не указывает на такое исключение.

Геннадий Волков указал, что считает проблемным п. 10 ст. 14.1 Земельного кодекса РФ в редакции законопроекта, закрепляющий, что разрешенное использование земельного участка считается установленным со дня внесения в ЕГРН сведений о виде или видах такого использования. По его мнению, возникает правовая неопределенность в отношении выяснения момента установления разрешенного использования участка, поскольку в соответствующих регламентах использования земель также фиксируются виды разрешенного использования. При этом, например, сроки внесения сведений о разрешенном использовании участков в ЕГРН и вступления в силу соответствующих регламентов, которые являются НПА, могут разниться. Эксперт считает, что такого рода неопределенность может нанести ущерб единообразию в правоприменении и заключает в себе коррупционные риски.

Андрей Максимов в целом оценил законопроект положительно, но высказал при этом несколько замечаний, по которым требуется доработка:

• не ясна корректировка п. 1 ст. 11 Земельного кодекса РФ, согласной которой установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований исключается из полномочий органов местного самоуправления, в то время, как это полномочие является их ключевым инструментом влияния на развитие территорий;
• нуждается в изменении формулировка п. 6 ст. 14.2 Земельного кодекса РФ в редакции законопроекта, согласно которой в случаях, если эксплуатация не соответствующих регламенту использования земель участков и находящихся на них зданий, сооружений опасна для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на их использование – представляется, что при наличии указанных рисков речь должна идти об обязанности (а не о праве) наложения уполномоченными органами запрета на использование таких участков или зданий, сооружений;
• не совсем понятен смысл планируемых изменений подп. 4 п. 3 ст.11.3 Земельного кодекса РФ, предполагающих исключение земельных участков, на которых располагаются отличные от многоквартирных домов здания, сооружения, из числа участков, которые образуются в границах жилых районов и микрорайонов исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории;
• вызывает вопросы п. 15 ст. 1 законопроекта, согласно которому п. 4 ст. 35 Земельного кодекса РФ планируется дополнить формулировкой о том, что при отчуждении собственником зданий, сооружений, находящихся на неделимом земельном участке, у других участников долевой собственности не возникает права на преимущественную покупку доли в праве собственности на участок – не ясно, для чего делается такая оговорка, учитывая то, что и без этого действует принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.

Василий Корякин согласился с необходимостью корректировки законопроекта в части уточнения терминологии и формулировок. В отношении некоторых замечаний он дал свои пояснения.

Во-первых, он отметил, что установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований не исключается из полномочий органов местного самоуправления, поскольку в ст. 8 Градостроительного кодекса РФ и ст. 14, ст. 15, ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменения не вносятся. Соответствующая поправка, предусмотренная законопроектом, носит технический характер.

Во-вторых, он пояснил, что предполагаемые изменения подп. 4 п. 3 ст.11.3 Земельного кодекса РФ нацелены на обеспечение возможности образования в жилых районах земельных участков правообладателями зданий, сооружений, не относящихся к многоквартирным жилым домам, на основании схем территориального планирования, а не исключительно на основании проекта межевания территории, как это предусмотрено сейчас. В жилых районах могут располагаться не только жилые дома, но и иные объекты – магазины, аптеки, точки предоставления бытовых услуг и т. д. В настоящее время правообладатели таких объектов вынуждены самостоятельно осуществлять подготовку проекта межевания территории при отсутствии уже утвержденного проекта, если хотят образовать земельный участок. При этом подготовка проекта межевания может обойтись хозяйствующим субъектам в несколько млн руб. Планируемыми поправками предлагается облегчить положение таких правообладателей, разрешив им образовывать участки на основании схем территориального планирования при условии отсутствия утвержденного проекта межевания территории. Как ожидается, это благоприятно повлияет и на развитие жилых районов в целом. 

***

Обсуждаемый документ, по словам представителя разработчика – Минэкономразвития России, являлся в свое время частью масштабного проекта по отмене категорий земель, который был принят Госдумой в первом чтении еще в 2014 году, но впоследствии был отклонен. Из того проекта в самостоятельные инициативы выделились и другие пакеты изменений, некоторые из которых уже были реализованы (например, Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", который систематизировал нормы об "охранных" зонах; Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 341-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов", который вступит в силу с 1 сентября 2018 года).

По итогам нулевых чтений ОП РФ подготовит рекомендации по доработке законопроекта о совершенствовании определения видов разрешенного использования земель, которые будут переданы в работу осенней сессии Госдумы. Василий Корякин отметил, что страна пока не готова отказаться от категоризации земель, но в обсуждаемом проекте, в случае его принятия в качестве закона, уже будет сделан шаг в этом направлении.

Сейчас документ готовится к рассмотрению в первом чтении в парламенте. По нему уже представлено заключение правового управления Госдумы, в котором эксперты высказали замечания. Например, указывается на необходимость учета в тексте проекта поправок, внесенных в законодательство Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ, изменения формулировки п. 3 ст. 14.1 Земельного кодекса РФ в редакции законопроекта (сообразно тому, о чем говорил Олег Баевский), корректировки положения об отсутствии преимущественного права покупки у участников долевой собственности при отчуждении одним из них зданий, сооружений, находящихся на неделимом участке (чтобы исключить возможность толкования нормы, которое расходилось бы с принципом единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов). Замечания правового управления во многом согласуются с теми, которые были озвучены экспертами в ОП РФ, что значительно повышает вероятность их надлежащего учета при доработке законопроекта.

______________________________

¹ С текстом законопроекта № 496293-7 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)"и материалами к нему можно ознакомиться на официальном сайте Госдумы.