Распространяется ли на прокуроров обязательный претензионный порядок в арбитражном процессе?

С 1 июня 2016 года претензионный, то есть обязательный досудебный порядок разрешения споров стал обязательным условием в арбитражном процессе (подп. "б" п. 1 ст. 1 Федерального закона от 2 марта 2016 г. № 47-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" (далее – Закон № 47-ФЗ). Иными словами, по общему правилу суд не будет рассматривать спор, возникший из гражданских правоотношений, если стороны не подтвердят, что они приняли меры по предварительному урегулированию конфликта (ч. 5 ст. 4 Арбитражного процессуального кодекса). Причем обратиться в суд стороне, интересы которой ущемлены, можно лишь по истечении 30 календарных дней со дня направления претензии контрагенту. Сразу отметим, что данное правило о сроке является общим, и иной может быть установлен законом или договором.

Если при рассмотрении вопроса о принятии искового заявления арбитражный суд установит, что истцом не соблюден претензионный или иной досудебный порядок урегулирования спора с ответчиком, он вправе его вернуть (п. 5 ч. 1 ст. 129 АПК РФ).

Вместе с тем, есть и исключения из правила об обязательном претензионном порядке. В частности, его применение необязательно в делах о банкротстве, корпоративных спорах, делах об установлении фактов, имеющих юридическое значение (например, факта владения и пользования организацией или ИП недвижимым имуществом как своим собственным), и в некоторых других случаях (ч. 5 ст. 4, п. 1 ч. 2 ст. 218 АПК РФ).

Кроме того, в АПК РФ отдельно закреплено, что экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, также могут быть переданы на разрешение арбитражного суда после соблюдения досудебного порядка. Но это должно происходить только в случаях, если необходимость соблюдения такого порядка установлена федеральным законом.

Нетрудно заметить, что исключения из общего правила выделены по критерию характера спора. В то же время в АПК РФ прямо не закреплено, что претензионный порядок не распространяется на каких-либо отдельных участников арбитражного процесса. И как раз этот вопрос потребовал разрешения уже в ходе применения новых положений на практике – распространяется ли обязательный претензионный порядок на прокурора, который направил в суд исковое заявление?

Суть спора

В июне 2016 года в арбитражный суд Пензенской области поступило исковое заявление от первого заместителя прокурора региона. Он просил признать недействительной сделку между двумя организациями, действуя в интересах неопределенного круга лиц и муниципального образования города Пензы. Дело в том, что между этими юридическими лицами был заключен агентский договор, на основании которого сторона могла собирать платежи за коммунальные и иные услуги.

По мнению прокуратуры, ответчики, заключив такую сделку, нарушили положения о порядке внесения платы за жилищные и коммунальные услуги и осуществления контроля за правильностью расчетов в многоквартирном доме. Также прокурор указал, что данный договор нарушает публичные интересы, так как акционером общества, выступающего по договору в качестве агента, является город Пенза.

Что интересно, до разрешения данного спора по существу дело пока не дошло, поскольку арбитражный суд первой инстанции отказал прокурору в принятии его иска, причем по формальным основаниям, а апелляция и кассация с ним согласились.

Выводы арбитражных судов

Суд первой инстанции возвратил исковое заявление прокурору, так как последний не сообщил о том, что требования об обязательном претензионном порядке соблюдены, а также не приложил к своему обращению подтверждающие это документы (Определение арбитражного суда Пензенской области от 29 июня 2016 года по делу № А49-7569/2016¹). Обратим внимание, что по закону в исковом заявлении должны быть указаны сведения о соблюдении истцом претензионного или иного досудебного порядка (п. 8 ч. 2 ст. 125 АПК РФ).

Суд, в частности, указал, что прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца (ч. 3 ст. 52 АПК РФ). Он также отметил, что ст. 4 АПК РФ не содержит положения, в соответствии с которыми обязательный досудебный порядок не применяется, если исковое заявление направил в суд прокурор. В связи с этим суд первой инстанции пришел к выводу о том, что такой порядок является обязательным и для прокурора.

Кроме того, арбитражный суд Пензенской области обратил внимание на то, что исключение из правила об обязательном досудебном порядке в данном случае не будет действовать и в силу характера спора. По оценке суда, оспариваемый прокурором договор не порождает для сторон сделки и для заинтересованных лиц прав и обязанностей административного характера. Следовательно, отметил он, заявленные требования не вытекают из административных и иных публичных правоотношений, а потому досудебный порядок урегулирования спора с ответчиками является обязательным для истца в силу закона.

В подтверждение своей правоты суд сослался на позицию Пленума ВАС РФ. В соответствии с ней при обращении в арбитражный суд прокурор обязан соблюдать требования к форме и содержанию обращений, предусмотренные АПК РФ (п. 9 Постановления Пленума ВАС от 23 марта 2012 года № 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе").

С судом первой инстанции согласились и на стадии апелляции, и в кассации (Постановление одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 августа 2016 года по делу № А49-7569/2016², Постановление арбитражного суда Поволжского округа от 8 сентября 2016 года по делу № А49-7569/2016³). Суды отметили необходимость применения обязательного досудебного порядка по АПК РФ и характер спора, не предполагающий исключения из общего правила. Также оба суда указали, что прокурор в арбитражном процессе пользуется правами и исполняет обязанности истца, а в апелляции особо подчеркнули, что объем процессуальных прав и обязанностей прокурора определяется таким образом, как если бы за судебной защитой обращалось само лицо, право которого нарушено.

Также на стадии апелляции прокурору разъяснили, как именно он может соблюсти обязательный досудебный порядок. По мнению суда, для этого можно направить не претензию, а представление, то есть воспользоваться одной из мер прокурорского реагирования.

Таким образом, суды апелляционной и кассационной инстанций оставили определение арбитражного суда Пензенской области без изменений.

Позиция прокуратуры

Прокуратура не согласилась с указанными выводами судов, обратив внимание на то, что прокурор, участвующий в арбитражном процессе, не относится к сторонам. А обязанность по досудебному урегулированию спора, по оценке прокуратуры, лежит исключительно на сторонах. Надзорное ведомство также подчеркнуло, что прокурор, обращаясь в арбитражный суд с иском в публичных интересах, не является материальным истцом. Имеется в виду участник процесса, заявивший требования в своих интересах, поскольку он был реальным участником правоотношений, на основе которых и возник спор. Прокуратура заключила, что соответствующие требования закона на нее не распространяются.

Отметим, что прокурор действительно относится к лицам, участвующим в деле, но не к сторонам (ст. 40 АПК РФ). При этом он вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело на любой стадии процесса, если необходимо защитить права граждан и охраняемые законом интересы общества или государства (п. 3 ст. 35 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"; далее – закон о прокуратуре).

Прокуратура также подчеркнула, что выбор мер прокурорского реагирования – это ее прерогатива, а досудебное урегулирование спора путем направления претензии не относится к подобным мерам. Напомним, мерами прокурорского реагирования являются протест, представление, постановление и предостережение о недопустимости нарушения закона. Каждая из них обязательна к исполнению (ст. 23-25.1 закона о прокуратуре).

Позиция ВС РФ

ВС РФ поддержал прокуратуру и удовлетворил ее кассационное представление (Определение ВС РФ от 20 февраля 2017 года № 306-ЭС16-16518⁴).

Суд пояснил, что досудебный порядок урегулирования экономических споров – это взаимные действия сторон материального правоотношения, которые направлены на самостоятельное разрешение разногласий, возникших между ними.

МНЕНИЕ

Сергей Ковбасюк, учредитель и управляющий бюро "Адвокаты и бизнес":

"Позиция ВС РФ представляется вполне обоснованной, учитывая то, что прокуратура выполняет надзорные функции. При защите прав граждан и организаций последняя должна иметь средства, которые позволят оперативно принимать меры к пресечению нарушений и предотвращению последствий этих нарушений. Очень верно замечание Суда о том, что право не соблюдать претензионный порядок прокуратура получает только в случае представления интересов третьих лиц. Ведь выступая в собственных интересах, прокуратура обладает равными правами с иными участниками арбитражного процесса, и соответственно, соблюдать досудебный претензионный порядок обязана. Вместе с тем отмечу, что прокуратура сегодня имеет довольно широкий набор инструментов для реализации надзорной функции. Поэтому полагаю, что данная позиция ВС РФ не окажет существенно влияния на судебную и общую правоприменительную практику".

---

При этом Суд уточнил, что такой порядок ведет к более быстрому и взаимовыгодному разрешению спора между сторонами. Так, лицо, считающее, что его права ущемлены, обращается к предполагаемому нарушителю с претензией. И если получатель претензии решит, что содержащиеся в ней доводы являются обоснованными, то он предпримет необходимые меры к устранению допущенных им нарушений. То есть, заключил суд, таким образом исключается необходимость судебного вмешательства в отношения сторон.

Следовательно, указал ВС РФ, на прокуроре может лежать обязанность по принятию мер к досудебному урегулированию спора, но только в случае, если орган прокуратуры участвует в деле как сторона материально-правового спора. Поясним, имеется в виду ситуация, когда прокуратура изначально участвовала в правоотношении как его сторона и затем обращается в суд для защиты своих интересов. Но при этом в соответствии с действующим законодательством прокуроры могут выступать в суде и в иной роли – как процессуальные истцы, защищая таким образом интересы граждан или организаций, которые являлись сторонами спорных правоотношений, то есть интересы материальных истцов.

Кроме того, ВС РФ подчеркнул, что обязанность прокурора по соблюдению досудебного порядка отсутствует, если он обращается в суд для защиты чужих интересов либо вступил в дело в целях обеспечения законности. По его мнению, факт того, что по закону прокурор наделен процессуальными правами и обязанностями истца, не делает его стороной материального правоотношения и не налагает на него соответствующие ограничения.

В результате Суд пришел к выводу о том, что у судов предыдущих инстанций не было оснований для возвращения прокурору искового заявления в связи с несоблюдением досудебного порядка. Определение и постановления были отменены, а дело направлено на новое рассмотрение. Причем ВС РФ указал, что суду первой инстанции предстоит решить вопрос о принятии к производству иска заместителя прокурора.