Сергей Шахрай: "Конституция – это не брошюрка на книжной полке, это документ каждодневного использования, инструкция по управлению своим государством, своим будущим"

12 декабря текущего года будет ровно 21 год со дня принятия Конституции РФ. О том, благодаря чему основной закон смог проработать такой длительный срок¹ с минимальным количеством изменений, порталу ГАРАНТ.РУ рассказал один из ее главных разработчиков – декан Высшей школы государственного аудита, проректор МГУ имени М.В. Ломоносова, д. ю. н., профессор Сергей Шахрай. 

Российской конституции исполняется 21 год, с чем я всех нас поздравляю. Мало кто верил, что она проживет достаточно долго, потому что принимали ее действительно в очень сложных условиях – когда, помимо политической борьбы, на улицах Москвы разворачивалась гражданская война. И Конституция решала совершенно нетривиальную задачу – собрать из хаоса, возникшего на обломках Советского Союза, новое государство и общество. Думаю, что до нас именно принятием конституции такой задачи никто не решал. Обычно конституция – это результат победы одного класса над другим, оформление власти или результат общенационального компромисса, а мы должны были с помощью конституции восстановить согласие в обществе и построить новую Россию. Нам с Сергеем Сергеевичем Алексеевым [д. ю. н., профессор, член-корреспондент РАН, в 1993 году был назначен членом Президентского совета. – Ред.] посчастливилось писать проект данного документа, и мы смогли найти несколько важных решений. Во-первых, в Конституции было закреплено полтора десятка базовых ценностей, которые в тот момент уже не были предметом драки и споров, в качестве основ конституционного строя. Среди них такие, как высшая ценность прав и свобод человека, разделение властей, идеологическое многообразие и др. Во-вторых, Конституция была посвящена конструированию моделей желаемого будущего, а не просто фиксировала то, что существовало на момент ее принятия. Кроме того, в Основном законе были закреплены не конкретные инструкции, как и что делать, а лишь процедуры, в рамках которых должны приниматься решения и разрешаться споры. Конечно, нужно было определить, кто будет следить за исполнением Конституции, и в качестве такого органа мы записали Конституционный Суд с огромными полномочиями. 

В связи с тем, что в Конституции, помимо прочего, были прописаны и механизмы ее развития, сейчас этот небольшой по объему документ нельзя рассматривать в отрыве конституционных законов (их сегодня около 30, а с поправками – больше 90), нескольких томов решений КС РФ и целой серии указов Президента РФ (например, новые названия субъектов федерации закрепляются именно в указах главы государства). Поэтому я всегда говорю, что не стоит торопиться с поправками в Конституцию, поскольку большинство возникающих вопросов и проблем можно решить принятием соответствующих конституционных законов и толкованиями КС РФ. Например, у нас в стране можно даже создать механизм формирования правительства парламентского большинства, не внося ни одного нового слова в Конституцию. Для этого достаточно внести изменения в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и создать конституционный обычай – кандидатура премьер-министра, которую глава государства вносит на рассмотрение в Госдуму, выбирается из победившей на выборах партии. 

По большому счету я не вижу ни одной грандиозной проблемы в стране, которую нужно было бы в настоящее время решать именно путем внесения поправок в Конституцию. Я, правда, могу представить, что в сегодняшней ситуации кризиса и санкций найдутся люди, которые будут уговаривать главу государства ликвидировать правительство в нынешнем виде и перейти на американскую схему управления, при которой президент – глава исполнительной власти, и при нем существует кабинет из двух десятков министров. Если такое решение будет принято, то вот это будет уже радикальное изменение Конституции, потому что в нашей модели президент не входит ни в исполнительную, ни в законодательную, ни в судебную власть, поскольку является арбитром, призванным решать конфликты. Он может отправить в отставку правительство, распустить Госдуму, назначить досрочные выборы. Как только мы перейдем на модель, где президент – глава правительства, пост премьер-министра ликвидируется, и мы получим серьезные проблемы. Система станет нестабильной, поскольку наше гражданское общество не структурировано, и правительство, по сути, – единственное звено между главой государства и населением. 

Что можно было бы точно включить сегодня в Конституцию (в 1993 году нам просто не могло прийти это в голову), так это положение о том, что брак – это союз мужчины и женщины по любви. Может быть, такое предложение вызывает улыбку, но 21 год назад мы и подумать не могли, что возможны иные варианты толкования смысла брака. К тому же такая норма существует сегодня в болгарской конституции, 1 декабря прошлого года граждане Хорватии также проголосовали на референдуме за внесение подобной нормы в конституцию.

Сейчас у КС РФ есть право и обязанность, если к нему обращаются, давать заключение по поводу соответствия проектов международных договоров Конституции. В принципе, нельзя исключать вероятности обращения к Суду за заключением на проект конституционного закона или поправки, но с точки зрения не всего текста Конституции, а ее первого раздела, то есть с вопросом о соответствии проекта основам конституционного строя. У нас ни при каких обстоятельствах не может быть религиозного государства, так как установлено, что оно светское, не может быть монархии, так как закреплено, что у нас республика, а депутаты могут додуматься до чего угодно. 

Совсем другая ситуация с Крымом. Там можно было ставить вопрос о соблюдении процедуры реализации права народа на самоопределение, а также процедуры вхождения возникшего независимого государства в состав России. Этот вопрос настолько острый и юридически, и политически, что нельзя исключать вероятности обращения по этому поводу уже конкретных граждан в КС РФ. И вот в этом случае решение Суда будет уже не просто научным, а обязательным. На мой взгляд, лучше сохранить ресурс Суда "на потом", поскольку если он сформулирует свою позицию на проект, то сам закон проверять уже не вправе.

Вопрос такой существует, и сейчас он обострился. ЕСПЧ принимает массу решений в отношении российских граждан, а вопросы, связанные с правомерностью присоединения Крыма, наверняка будут рассматриваться в Международном суде ООН. Для меня как юриста юридической проблемы здесь нет, поскольку все международные обязательства России вытекают из международных договоров, которые должны быть ратифицированы и оформлены в виде федеральных законов. В иерархии источников права на вершине пирамиды – Конституция, ниже – конституционные законы, и только потом – федеральные. Поэтому ратифицированные международные договоры не должны противоречить ни Конституции, ни конституционным законам, так что об отмене ч. 4 ст. 15 Конституции не может быть речи. Если возникает вопрос о соотношении международного и российского нормативного акта, который очень беспокоит депутатов, можно принять конституционный закон, в котором будет дополнительно гарантирован приоритет российского законодательства.

Очень хороший вопрос. Конституция прожила столько лет именно потому, что является в высшей степени рамочным документом. 

Как в свое время отмечал Валерий Дмитриевич Зорькин [Председатель КС РФ. – Ред.], гигантское завоевание Конституции 1993 года состояло в том, что она закрепила прочность государственных конструкций, сохранив свободное пространство внутри них. Это крайне важно для страны, находящейся в развитии, в процессе становления и упрочения новой государственности. Например, действующий глава государства дважды корректировал политический режим в стране, не меняя Конституцию: после трагедии в Беслане в 2004 году были запрещены прямые выборы губернаторов, а в 2012 году их вернули. Это разные политические режимы, но никакого противоречия Конституции здесь нет.  

МАТЕРИАЛЫ ПО ТЕМЕ

Узнать историю разработки и принятия Конституции, изучить все проекты ее текста, а также законопроекты о поправках к ней, ознакомиться с конституциями и уставами субъектов РФ можно на нашем сайте Конституции РФ.

Еще пример. Мы заложили в Конституцию такую модель: Россия – федеративное государство. Виктор Степанович Черномырдин [Председатель Правительства РФ в 1993-1998 гг. – Ред.] в свое время несколько раз советовался с учеными по поводу того, каким должно быть распределение налогов между федеральным бюджетом и бюджетами регионов и муниципалитетов. Одни предлагали схему, действующую в Германии: по трети на каждый уровень, другие – еще какие-то варианты. Черномырдин все выслушал и сказал: "50 на 50". Многие смеялись, но оказалось, что эта схема работает, потому что когда глава региона знает, что 50 коп. с каждого рубля остаются в его распоряжении, он начинает активно их зарабатывать и использовать. Потом этот баланс был нарушен, может быть, из-за сумасшедших цен на нефть, – 70-80% всех денег собирались в федеральную казну и оттуда уже раздавались вниз, что абсолютно не соответствует федеративной природе нашего государства. Прямого противоречия Конституции здесь нет, поскольку в ней не закреплены никакие проценты, но конституционному духу и смыслу федерализма такой порядок не соответствует. Сейчас из-за санкций, из-за того, что денег в бюджете стало намного меньше, придется сделать, как делается всегда в подобных случаях: в отсутствие денег дать свободу. Много полномочий будет передано субъектам РФ и муниципалитетам, и такая свобода позволит им использовать для решения проблем внутренние ресурсы. Этим примером я хочу показать, что на практике конституционная модель федерализма находится в постоянной динамике: то расширяется, то сжимается почти до унитарного государства. Сейчас мы снова вступаем в эпоху реального федерализма.

Конституционные положения сформулированы как модель, они дышат, но само здание не разрушается. И я считаю, что конституционных положений, которые бы себя изжили, нет.

Депутаты, например, предлагают отменить ст. 13 Конституции, в которой установлен запрет на государственную идеологию, другие идут еще дальше и предлагают записать православие как государственную религию. Мое отношение к этим вещам таково: попытка записать подобные позиции в Конституцию – это смерть самой Конституции и смерть государства через несколько лет. Государственная идеология – это понятие, которое касается всех и каждого. Те конституционные ценности, которые установлены в первом разделе Конституции, – это, по сути, и есть государственная идеология. По поводу православия или какой-то другой религии могу сказать лишь то, что религия не нуждается в помощи депутатов, ее сила – в вере человека. Записав в Конституции: "Все россияне – православные", мы продемонстрируем собственное неверие, слабость и только навредим православию, потому что нельзя быть любимым насильно. Именно поэтому в Конституции закреплены только те ценности, которые естественным образом признаны всеми нашими гражданами, имеют вечный характер и не меняются в зависимости от политической конъюнктуры или каких-то модных идейных веяний.

Международное право все время находится в конфликте двух принципов: территориальной целостности и права народов на самоопределение. Баланс в этом противостоянии всегда находился. С огромным трудом, но находился. Однако ситуация с выходом Косово из состава Сербии и принятием этого факта международным сообществом этот баланс разрушила. Причем этот "прецедент" закрепил следующую важную вещь: реализация права народа на самоопределение может противоречить конституции той страны, откуда этот субъект выходит, главное, чтобы был проведен референдум, выражено волеизъявление народа и была причина – нарушение прав этого народа. Украина умудрилась "собрать" полный набор этих обстоятельств в случае с Крымом. Крымская республика возникла в процессе распада СССР и обладала автономией, которая позволяла сохранить язык и культуру крымского населения, но в 1995-1996 годах практически все права автономии были ликвидированы украинским законодательством. Поэтому в данном случае причина для выхода Крыма из состава Украины была. 

Вопрос о возможности выхода какого-то субъекта из состава России, на мой взгляд, сегодня является чисто умозрительным. Уверен, что трагедия распада СССР стала для всех очень сильной прививкой от сепаратизма на многие годы вперед. Мы в 1993 году убрали этнический принцип организации нашей федерации [иными словами, национальные республики и иные субъекты федерации имеют сегодня равные права. – Ред.], исключили из Конституции норму о праве свободного выхода из состава страны. Такое право было во всех советских конституциях, и эта "мина замедленного действия" в конце концов взорвалась. Именно отказ от организации страны по национально-территориальному принципу и от права свободного выхода субъектов я считаю одной из главных заслуг авторов Конституции. Через три года был принят Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ "О национально-культурной автономии", который дал каждому этносу в России возможность создать свою автономию без выделения для нее отдельной территории. Такая автономия по закону является партнером правительства, имеет право на получение субсидий для решения национальных, культурных и религиозных проблем. Получается, что мы отделили проблему защиты этнической идентичности от проблемы деления районов и улиц по национальному признаку. 

Международное право устанавливает, что выход из состава государства возможен только тогда, когда исчерпаны все внутренние ресурсы самоопределения. В России же право на самоопределение можно осуществлять абсолютно в любой форме, кроме дележа границ и кровопролития. Поэтому я надеюсь, что в этом конституционном пространстве мы удержимся. 

Еще один интересный вопрос, который я очень люблю задавать своим студентам: до какого числа можно сокращать количество субъектов внутри РФ? Самые решительные говорят, что "укрупняться" можно вплоть до одного. На самом деле, тот факт, что согласно Конституции Россия является федеративным государством, уже говорит о том, что в ее составе должно быть не менее двух субъектов. Но ст. 5 дает другую цифру. В ней перечислены шесть видов субъектов, из которых состоит наша страна, и указаны они во множественном числе (кроме автономной области), так что в результате получается, что минимальное количество субъектов в нашей стране – 11.

Отмечу, что никто не отменял Указ Президента РФ от 29 ноября 1994 г. № 2131 "Об изучении Конституции Российской Федерации в образовательных учреждениях". Надо его исполнять, создавать условия для изучения Конституции в школах и университетах. Почему иностранцы, которые хотят получить российское гражданство или вид на жительство в России, должны сдавать экзамен на знание Конституции, а наши граждане не обязаны этого делать? Почему у нас основы конституции изучаются в вузах не на всех факультетах, а лишь на некоторых гуманитарных? Это вопросы не к гражданам, а к государству. 

Конечно, нельзя заставлять учить Конституцию насильно, потому что мы так устроены: если нас заставляют что-то делать, то мы делаем наоборот. Важно, и это уже вопрос информационной и просветительской политики, показать, что Конституция – это не бумажка, не брошюрка на книжной полке, это документ каждодневного использования, это инструкция по управлению своим государством, своими делами, своим будущим. Мне кажется, что пришло время использовать современные способы доведения конституционной материи до молодежи. В прошлом году, например, мы с моими коллегами создали электронный музей конституционной истории России. Что еще можно сделать? Давайте придумаем компьютерную игру, снимем детектив о Конституции: там столько перипетий, столько героев! И вот так, постепенно, с экранов компьютеров и телевизоров информация о Конституции станет доступна, понятна и интересна. 

Конституцию действительно знает только пятая часть граждан России, а это очень мало. Но в то же время это больше, чем пять лет назад, когда ее знало примерно 14% населения. Положительная динамика есть, и ее нужно поддерживать. Надеюсь, с помощью нашего интервью мы внесем небольшой вклад в это дело.

______________________________

¹ По длительности действия действующая Конституция находится пока на втором месте. За всю историю страны дольше нее проработала лишь Конституция РСФСР 1937 года (41 год).