Перспективы развития и пути совершенствования системы досудебного урегулирования налоговых споров

Предлагаем ознакомиться с видеозаписью интернет-интервью.

23 апреля 2013 года в 10.00 часов в ИА ГАРАНТ состоялось интернет-интервью с начальником Управления по досудебному урегулированию налоговых споров Федеральной налоговой службы Суворовой Еленой Владимировной.

Ведущая интернет-интервью – Наталия Карпунина (ИА "ГАРАНТ").

Ведущая: Добрый день, уважаемые дамы и господа! Здравствуйте, уважаемая интернет-аудитория!
Мы начинаем наше интернет-интервью. Разрешите представить нашу гостью Суворову Елену Владимировну — начальника Управления по досудебному урегулированию налоговых споров Федеральной налоговой службы.

Суворова Е.В.: Всем добрый день! Спасибо за приглашение!

Ведущая: Уважаемая Елена Владимировна, позвольте поприветствовать Вас в ИА "Гарант" и поблагодарить за то, что Вы нашли время приехать к нам и ответить на вопросы нашей интернет-аудитории!

Тема сегодняшнего интервью: "Перспективы развития и пути совершенствования системы досудебного урегулирования налоговых споров".

Позвольте напомнить, что сегодняшнее интернет-интервью транслируется в on-line режиме на правовом портале www.garant.ru.

К моменту начала нашего интернет-интервью поступило несколько десятков разных интересных и проблемных вопросов, которые мы сегодня и хотим предложить нашей уважаемой гостье.
Итак, первый вопрос. Елена Владимировна, разъясните, пожалуйста, в какой налоговый орган нужно подавать жалобу на неправомерные действия инспекции? Возможно ли подать жалобу напрямую в Федеральную налоговую службу?

Суворова Е.В.: На самом деле по досудебному урегулированию споров самый важный вопрос: куда подавать? Хорош и последний вопрос, потому что всегда хочется подать в Федеральную налоговую службу — сразу в вышестоящий налоговый орган. Но я все-таки хотела сориентировать налогоплательщиков: когда приходится сталкиваться с досудебным порядком, необходимо понимать, что есть некая трехступенчатая структура Федеральной налоговой службы, включающая нижестоящие налоговые органы, территориальные налоговые органы; управления, которые являются вышестоящими по отношению к ним; и Федеральная налоговая служба как федеральный орган исполнительной власти, который является вышестоящим налоговым органом для управлений. Также десять крупнейших межрегиональных инспекций, которые напрямую подчинены Федеральной налоговой службе. Чтобы подать жалобу нужно обращаться в вышестоящий налоговый орган по отношению к той инспекции, где вы стоите на учете. В ситуации подачи жалобы напрямую в Федеральную налоговую службу, налогоплательщики должны понимать, что у нас есть Положение о Федеральной налоговой службе, в соответствии с которым, в случае нерассмотрения жалобы вышестоящим по отношению к инспекции налоговым органом, мы вынуждены перенаправить ее письмом на рассмотрение в управление, о чем сообщаем налогоплательщикам, обеспечивая возможность отследить местонахождение жалобы. Порядок есть порядок, поэтому хотелось бы, чтобы люди понимали, что все нужно делать поэтапно: сначала – вышестоящий налоговый орган, потом, при необходимости, — суд или Федеральная налоговая служба.

Ведущая: Спасибо! Елена Владимировна, может ли жалоба налогоплательщика, физического лица быть подана его представителем? Как в этом случае должны подтверждаться полномочия представителя в соответствии с требованиями ФНС России?

Суворова Е.В.: НК РФ действительно предусматривает возможность подавать жалобу не лично, а через представителей. Но и статья 185 ГК РФ, являющаяся отсылочной нормой в Налоговом кодексе РФ, предусматривает для физических лиц нотариально заверенную доверенность. Поэтому хотелось бы обратить внимание физических лиц, что в ряде случаев мы вынуждены оставлять жалобу без рассмотрения, уведомляя об этом налогоплательщика, в случае отсутствия подтверждения полномочий, и как следствие – отсутствия оснований для рассмотрения такой жалобы.

Ведущая: А какими способами сегодня можно подать жалобу в налоговый орган? И можно ли направить жалобу, обратиться в ФНС России через интернет, используя интернет-сервис?

Суворова Е.В.: Да, НК РФ предусматривает такую возможность. Точнее даже не "возможность", а предусматривает подачу жалобы в письменной форме. Это позволило нам развивать в том числе и информационные технологии, потому что письменная форма предусматривает возможность обращения через интернет. На нашем сайте было разработано два сервиса, действительно позволяющие обратиться в Федеральную налоговую службу. И если Вы посетите сайт, то увидите, что внизу есть еще один раздел – урегулирование налогового спора в досудебном порядке. На самом деле, в какой бы раздел Вы ни попали с целью направить свою жалобу, претензию, обращение — в любом случае все будет обработано в общей массе, поэтому не переживайте, можно обратиться в Федеральную налоговую службу и через сайт в наш раздел по урегулированию налоговых споров, и напрямую. Жалоба будет обработана, и соответствующее управление будет назначено ответственным.

Ведущая: Спасибо! Елена Владимировна, а вправе ли заявитель принять какое-либо участие в рассмотрении жалобы?

Суворова Е.В.: Важно отметить, что у налоговых органов есть возможность по статье 31 НК РФ приглашать налогоплательщиков для пояснений. Поэтому вставал вопрос: можно ли, нужно ли, обязан ли налоговый орган приглашать налогоплательщиков на рассмотрение жалобы в вышестоящий налоговый орган? Ведь на самом деле в Налоговом кодексе РФ такой процедуры не предусмотрено, таким образом такого порядка просто нет. Но именно право, предусмотренное статьей 31 НК РФ, дает возможность каждому руководителю при рассмотрении жалобы решить для себя: нужно ли в этом случае приглашать налогоплательщиков или нет. Я думаю, что многие налогоплательщики знают, что в 2010 году Высший арбитражный суд рассмотрел такой вопрос и сделал вывод, что, действительно, обязательная процедура в Налоговом кодексе РФ не предусмотрена. На сегодняшний день каждый руководитель решает этот вопрос самостоятельно. Налогоплательщики по всей стране приглашаются при необходимости. Но лично по моему мнению и мнению Федеральной налоговой службы с учетом того, что мы разрабатываем законопроекты, пытаемся сделать этот процесс более удобным и комфортным для налогоплательщиков, приоритетна оперативность. На мой взгляд, основное его достоинство досудебного порядка – оперативность. Это документальный процесс, и в большинстве случаев приглашение налогоплательщиков просто не нужно.

Ведущая: А могут ли налоговые органы оставить жалобу вообще без рассмотрения?

Суворова Е.В.: У нас на сегодняшний день в НК РФ не предусмотрено такого полномочия. Статья 140 НК РФ прописывает полномочия при рассмотрении жалоб или при рассмотрении апелляционных жалоб. Но я очень часто повторяю на конференциях и среди налогоплательщиков, что в ряде случаев просто невозможно рассмотреть жалобу. Мы должны понимать, что если у меня нет полномочий, нет их подтверждения, я не могу сделать вывод о наличии волеизъявления на обжалование того или иного акта. Например, есть судебный акт, вступивший в законную силу. К примеру, обжалуется решение о взыскании налогов, но по этому вопросу есть судебное решение, вступившее в законную силу. Безусловно, административный порядок в силу статьи 16 АПК РФ не может преодолевать судебные решения, и поэтому мы вынуждены говорить, что жалоба уже рассмотрена в судебном порядке, и мы оставляем ее без рассмотрения. Этот факт, действительно, стал причиной, внесения изменений в законодательство, так как есть случаи, когда мы не можем рассмотреть жалобу по существу.

Ведущая: В какой срок должна быть рассмотрена жалоба на отказ налогового органа в приеме налоговой декларации?

Суворова Е.В.: Налогоплательщики должны понимать, что это сложный порядок. Но в Налоговом кодексе РФ все виды жалоб, предметы жалоб разделены на акты налоговых органов ненормативного характера – действие и бездействие. Может быть, это сложно, и во многих зарубежных странах нет такого четкого разделения. Но тем не менее, для нас, для нашего законодательства — это важно. Был упомянут термин "декларация". На самом деле, отказ декларации следует квалифицировать как бездействие. В ряде случаев имеются особенности при обжаловании актов ненормативного характера: действия и бездействия. Но если мы говорим о сроке, то на сегодняшний день срок единый – это 30 дней на рассмотрение жалобы, и возможность ее продления на 15 дней.

Ведущая: А можно ли подать жалобу на нарушение налоговым органом срока рассмотрения жалобы?

Суворова Е.В.: Очень часто задают такой вопрос. Действительно, при некоторых обстоятельствах вышестоящий налоговый орган нарушает сроки рассмотрения жалоб. Это фактически то же бездействие вышестоящего налогового органа, поэтому в данном случае его можно обжаловать в вышестоящий налоговый орган. Для управления им будет именно Федеральная налоговая служба. Бывают случаи, когда на интернет-портале мы видим жалобы на несвоевременное рассмотрение. Мы стараемся очень оперативно решать такие вопросы. Как правило, даже не нужно ждать окончание жалобы в 30-дневный срок. Мы, как правило, в течение 15 дней рабочих разбираемся с этим вопросом или даем поручение своевременно рассмотреть жалобу.

Ведущая: Спасибо! Следующий вопрос от пользователя, весьма практический. Я подал жалобу в управление, указал адрес, на который мне необходимо направить ответ. Ответ не получен. По какому адресу направляется решение по жалобе? И в случае указания в жалобе адреса, будет ли решение направлено по адресу, указанному для получения корреспонденции?

Суворова Е.В.: Действительно, решения по жалобе в НК РФ очень мало регламентированы, порядок направления решений, если налогоплательщики знакомы с главами 19 и 20 НК РФ, совсем не прописаны. Именно поэтому на сегодняшний день реализовано правило, что тот адрес, который указан самим налогоплательщиком, он и будет использоваться в качестве корреспонденции налоговой службой. Хочу обратить внимание: когда вы указываете адрес, то по нему нужно обеспечить получение корреспонденции. Конечно, бывают случаи, когда, несмотря на адрес регистрации или адрес прописки, в самом письме указывается адрес, по которому хотелось направить ответ по жалобе. Он может быть электронным или просто адресом для корреспонденции. В любом случае, если содержится такая просьба в жалобе, мы отправляем корреспонденцию по всем адресам, которые указаны в жалобе.

Ведущая: Спасибо! В какой налоговый орган необходимо направить апелляционную жалобу на решение на повтор налоговой въездной проверки?

Суворова Е.В.: Повторная выездная налоговая проверка проводится вышестоящим налоговым органом, то есть управлением по субъектам Российской Федерации. Соответственно, вышестоящим налоговым органом, как я уже говорила, будет Федеральная налоговая служба. Поэтому все жалобы подаются напрямую к нам.

Ведущая: Спасибо! Елена Владимировна, в какой срок налоговый орган, рассматривающий жалобу должен, направить решение заявителю? И должен ли налоговый орган уведомлять о продлении жалобы налогоплательщика?

Суворова Е.В.: У нас статья 140 НК РФ предусматривает трехдневный срок на отправку решений по жалобам. И хотелось бы обратить внимание, что в этой статье не предусмотрено такого порядка, как уведомление налогоплательщиков о продлении. Возможно, с точки зрения предоставления информации о движении жалобы, это несправедливо, но стоит учесть, что у нас около 50-ти тысяч жалоб в год. При таком порядке мы будем нести достаточно большие расходы. Поэтому с точки зрения экономии довольно все правильно прописано. То есть, если налоговый орган считает необходимым продлить жалобу, это оформляется внутренними документами на 15 дней. В этом случае налогоплательщик не уведомляется, так как обязанности уведомлять нет. Но по Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" мы обязаны уведомлять граждан, и такие письма физическим лицам мы направляем.

Ведущая: Спасибо! Следующий вопрос от пользователя. Я предоставил с апелляционной жалобой документы, подтверждающие налоговые вычеты. Но управление проигнорировало их и вынесло решение в поддержку инспекции. Являются ли правомерными такие действия управления?

Суворова Е.В.: Дополнительные документы – тоже довольно интересный вопрос и очень актуальный. Зачастую по каким-то определенным причинам налогоплательщик не предоставляет документы на стадии проверки. Может ли он предоставить эти документы на стадии апелляционного обжалования или при подаче жалобы? Конечно, право такое есть. В кодексе не прописан такой порядок, не прописана обязанность принимать и учитывать такие документы. И мы вынуждены ориентироваться на судебную практику, на правоприменительную практику. Конституционный суд не обязывает вышестоящие налоговые органы рассматривать такие документы, но в судах такие документы принимаются. Именно поэтому в целях исключения необоснованных действий и в целях судебной перспективы налоговые органы, как правило, рассматривают такие документы, если они не вызывают сомнений. Мы должны понимать: чтобы посмотреть документы у налогового органа должны быть полномочия. В ряде случаев вышестоящий налоговый орган просто ими не обладает. Хотелось бы также обратить внимание, что зачастую непринятие документов связано наличием оснований предполагать недобросовестность налогоплательщика. И сейчас в Московском регионе есть судебные акты, которые поддержали нашу позицию. При определенных обстоятельствах, когда мы выполнили все действия: направили все требования и совершали определенные действия для получения документов, — а налогоплательщик препятствовал получению, суд сделал вывод о направленности действий на препятствование проведению проверки и отказывал в принятии документов на стадии судебного разбирательства. Поэтому, недобросовестные налогоплательщики, будьте внимательнее!

Ведущая: Спасибо! Елена Владимировна, следующий вопрос. Каковы последствия направления заявителем апелляционной жалобы по результатам камеральной налоговой проверки напрямую в вышестоящий налоговый орган, минуя инспекцию? Будет ли данная жалоба являться апелляционной? И не подлежит ли она возврату заявителю?

Суворова Е.В.: Да, действительно, для апелляционных жалоб прописан особый порядок направления жалоб. Хотелось бы обратить внимание налогоплательщиков и на это, потому что предусмотренный порядок заимствован у арбитражного процесса. Апелляционная жалоба подается в тот налоговый орган, на действие которого мы жалуемся, чтобы все документы вместе с жалобой были позднее самостоятельно поданы в вышестоящий налоговый орган. Если кто-то знаком с арбитражным процессом, то знает, что апелляционная жалоба подается именно через нижестоящий налоговый орган в апелляционную инстанцию. По такой аналогии был придуман следующий порядок: апелляционная жалоба подается в течение 10 дней и оперативно рассматривается. Все остальные жалобы подаются в вышестоящий налоговый орган напрямую. Многие налогоплательщики путаются и направляют апелляционные жалобы в вышестоящий налоговый орган. Порядка возврата таких жалоб нет, и поэтому мы отмечаем ее как полученную, когда она фактически принята налоговым органом, и начинаем рассматривать. Но, безусловно, есть определенные трудности в истребовании документов в нижестоящий налоговый орган. Поэтому в интересах налогоплательщика необходимо соблюдать процедуру, прописанную в Налоговом кодексе РФ.

Ведущая: Спасибо! Следующий вопрос. "Я часто не могу дозвониться до инспекции или управления, чтобы просто узнать о том, рассмотрели ли мою жалобу. Ответ на жалобу пришел спустя четыре месяца. В каком порядке я могу обратиться в суд для обжалования данного решения?"

Суворова Е.В.: Про адрес я сказала ранее. Еще раз хотелось бы отметить, что бывают случаи, когда налогоплательщики не получают документы именно потому, что не обеспечивают получение корреспонденции по адресу, который указали в жалобе. Относительно невозможности дозвониться могу отметить, что, вероятно, бывает сложно дозвониться до управлений, до вышестоящих налоговых органов, до инспекций. Именно поэтому в 2012 году мы реализовывали специальный проект: "Узнать о жалобе", который позиционировался как первый шаг открытости процесса рассмотрения жалоб. Он в июле 2012 года был открыт Федеральной налоговой службой, можно было посмотреть все стадии движения жалобы в Федеральной налоговой службе. 13 января 2013 года такие сервисы были открыты во всех управлениях по субъектам Российской Федерации. Призываю пользоваться таким сервисом, он заполняется автоматически, то есть вы можете получить информацию, на какой стадии находится Ваша жалоба, и уже понимать, рассмотрена она или нет. Что касается обжалования, то я думаю, что в конкретном вопросе суд учтет обстоятельства, в том числе неполучение, и удовлетворит ходатайство о восстановлении срока на обжалование.

Ведущая: Спасибо! Елена Владимировна, подлежит ли рассмотрению апелляционная жалоба по результатам выездной проверки, направленная в налоговый орган с нарушением десятидневного срока для апелляционного обжалования?

Суворова Е.В.: Кодекс предусматривает десятидневный срок для подачи апелляционной жалобы, именно при подаче в этот небольшой срок будет считаться, что налогоплательщик выразил желание обжаловать решение. Только в этом случае решение не вступает в законную силу. Безусловно, жалобу подать можно, в том числе с нарушением десятидневного срока. Но вы должны понимать, что эта жалоба будет рассмотрена именно как жалоба, а не как апелляционная жалоба, о чем будет указано в решении вышестоящего налогового органа. Налогоплательщик должен понимать, что в этом случае решение уже вступает в законную силу, и вполне возможно, что процесс взыскания по такому решению будет уже начат.

Ведущая: Спасибо! А можно ли отозвать жалобу и в какой срок? В какой налоговый орган необходимо направить отзыв апелляционной жалобы?

Суворова Е.В.: Действительно у налогоплательщиков есть право отозвать жалобу. Сейчас это бывает довольно часто, потому что, получая некий сигнал по действиям-бездействиям, инспекция старается очень быстро, оперативно отреагировать на него. Отзыв может быть подан, исходя из норм кодекса, в тот налоговый орган, который рассматривает жалобу, что абсолютно логично. Поэтому если ваша жалоба рассматривается в вышестоящем налоговом органе, конечно, отзыв должен попасть именно в вышестоящий налоговый орган. Но, поверьте, бывают случаи, когда налогоплательщикам удобно подать в свою инспекцию, где он стоит на учете. Оперативно в течение следующего дня об этом отзыве будет уведомлен вышестоящий налоговый орган, и производство, скорее всего будет прекращено.

Ведущая: Спасибо! В ряде случаев налогоплательщики просто не обладают информацией, какую позицию занимает ФНС по тому или иному вопросу. Скажите, пожалуйста, что планируется сделать в этом направлении? Можно ли где-то ознакомиться с результатами решений ФНС России по результатам рассмотрения жалоб?

Суворова Е.В.: Очень большой и важный вопрос. Заместитель руководителя Федеральной налоговой службы Сергей Ашотович Аракелов в прессе неоднократно говорил о том, что этот вопрос должен решаться, что послужит неким следующим шагом к информационной открытости наших решений. Безусловно, это важно. Мы выносим решения по жалобам, и одной из наших целей является единообразное применение практики в целом по России. Но на сегодняшний день встает вопрос о числе и о возможности опубликования решений, в том числе с учетом правил о налоговой тайне и запрета на распространение персональных данных. Но вопрос прорабатывается, и мы надеемся, что в этом году выдержки из этих решений или информация о них будет опубликована и напечатана.

Ведущая: Спасибо! Следующий вопрос. Есть Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", который предусматривает особый порядок рассмотрения обращений граждан, в том числе в налоговый орган? Почему налоговые органы нарушают сроки предоставления ответа по данному закону, то есть 30 дней?

Суворова Е.В.: Действительно, есть Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", о котором я уже говорила. Но хотелось бы обратить внимание, чтобы налогоплательщики посмотрели сферу применения этого закона. Он распространяется именно на те обращения, те претензии, которые не должны рассматриваться в порядке, предусмотренным Налоговым кодексом РФ. Очень распространенная ошибка: многие считают, что именно по этому закону должны рассматриваться его жалобы. Дело в том, что Налоговый кодекс РФ предусматривает определенный порядок вынесения решений налоговый органов и нормативных актов и особый порядок обжалования. И только в случаях, если есть какие-то обращения, которые не связаны с действиями налоговых органов, прописанных в НК РФ, возможно применение этого закона. Для понимания, действие-бездействие и акты налоговых органов будут рассматриваться в порядке, предусмотренном главами 19, 20 НК РФ, которыми предусмотрено 30 дней плюс 15, как я уже говорила. А если это будет обращение по Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации": предложение или некие информативные разъяснения, — тогда 30 дней. И я думаю, что в этом случае сроки не будут нарушаться.

Ведущая: Спасибо большое! Елена Владимировна, в какой налоговый орган необходимо подавать жалобу, если организация сменила место учета?

Суворова Е.В.: Дело в том, что жалоба подается на действие-бездействие и акты налогового органа, определенного налогового органа, который собственно и совершил это действие-бездействие. У этого налогового органа есть вышестоящий налоговый орган, поэтому смена учета, в данном случае никаких правовых оснований для подачи жалобы в другой вышестоящий налоговый орган не будет. Ориентируйтесь именно на ту инспекцию, которая нарушила ваши права, и в соответствующее управление по субъекту Российской Федерации.

Ведущая: Спасибо! При рассмотрении апелляционной жалобы может ли налоговый орган, рассматривающий жалобу, отменить решение нижестоящего налогового органа и принять новое, изменив сумму доначислений по налогам?

Суворова Е.В.: Есть практика Высшего арбитражного суда, которую, я думаю, многие налогоплательщики знают. Нельзя вынести решение по жалобе, ухудшающее положение налогоплательщика, в том числе, если оно предусматривает какие-то дополнительные доначисления. Этот вопрос был предметом рассмотрения в Высшем арбитражном суде. Поэтому, конечно, дополнительные доначисления, или решения, ухудшающие положения налогоплательщиков, вышестоящий налоговый орган не выносит. Но сейчас существует позиция, отраженная в проекте пленума № 5, который рассматривается в Высшем арбитражном суде, что все-таки возможно изменить правовые основания при рассмотрении жалобы. О чем это говорит? Возможен случай, когда неправильно применена ставка, или неправильно подсчитаны пени, или в рамках налога на прибыль неправильно квалифицированы те или иные виды денежных средств, внереализационные расходы или доходы. Это смена правового основания, поэтому в пленуме было указано, что дополнительные платежи невозможны, но восстановление истинных налоговых обязательств налогоплательщика через смену правовых оснований возможно. Это обсуждаемо, в том числе очень на конференциях и форумах. Я считаю абсолютно нормальной позицию, что мы не должны усугублять положение налогоплательщика при его обращении к нам за помощью, но восстанавливать налоговые обязательства вполне законно.

Ведущая: Спасибо! Елена Владимировна в прессе достаточно много писали о пилотном проекте по расширенному информационному взаимодействию с налогоплательщиками, который начала налоговая служба. Хотелось бы узнать, каково Ваше отношение к этому проекту?

Суворова Е.В.: Это новый институт для нашего законодательства, нашего налогового администрирования. Это, так называемый, горизонтальный мониторинг, практика применения которого начата в Голландии и постепенно распространилась во многие страны, в том числе в Великобританию, Австрию, Словению. Чаще всего это крупнейшие налогоплательщики, к тому же Голландия попробовала включить и средний бизнес. Но это небольшая страна, поэтому имеет такую возможность. А в большинстве случаев в странах заключается соглашение с крупнейшими налогоплательщиками о расширенном информационном взаимодействии: доступ к информации о бухгалтерской, налоговой отчетности налогоплательщиков, в том числе результатам их внутреннего контроля, для заблаговременного понимания процессов планирования бизнеса налоговыми органами, что дает возможность оперативно давать ответы на вопросы о сложных сделках, о налогообложении сделок, планирующихся в будущем. Вот такое взаимовыгодное соглашение. Мы получаем доступ к информации, налогоплательщик – возможность минимизировать определенные налоговые риски. Сейчас заключено пять соглашений с крупнейшими налогоплательщиками. Это пилотный проект, так как нужно все-таки получить результаты и понять, насколько возможно все воплотить именно в России. Надеемся, что проект станет результативным, так как польза очевидна уже сейчас. В рамках соглашений у нас заключены мировые соглашения, есть оперативные разъяснения, которые мы предоставили налогоплательщикам. Хочется, чтобы результатом было возможное изменение законодательства, в том числе в части администрирования налогоплательщиков. Ведь горизонтальный мониторинг – это возможность дистанционного администрирования налогоплательщиков. Я думаю, что это будет для многих полезно, не только для крупнейших налогоплательщиков.

Ведущая: Спасибо! Следующий вопрос. На сайте ФНС России неоднократно обсуждался законопроект по совершенствованию процедуры досудебного обжалования. Действительно ли данный законопроект предусматривает, что налогоплательщик будет лишен возможности обращаться в суд напрямую?

Суворова Е.В.: В 2009 году законодатель предусмотрел в НК РФ обязательность досудебного порядка обжалования для решений по проверкам. Это тоже с одной стороны можно квалифицировать, какая некая первая ступень перед обращением в суд. Является ли это лишением права на судебную защиту? Конечно, нет! Потому что с 2009 года эта процедура работает, она не признана антиконституционной. Право на судебную защиту у налогоплательщика остается. Вопрос о распространении обязательного досудебного порядка на все споры, собственно, что и предусматривает наш законопроект. Обязательный досудебный порядок является абсолютно нормальной практикой. В налоговых отношениях, в административных отношениях применять ее, по моему мнению, очень правильно, потому что в административных спорах нужно давать шанс решить спор сначала административно, а не сразу обращаться в суд. Довольно цивилизованный метод, и вопрос не касается лишения прав на судебную защиту.

Ведущая: Спасибо! Следующий вопрос. Елена Владимировна, если налоговый орган нарушает сроки на рассмотрение жалобы, и решение не вступает в силу, может ли налогоплательщик обжаловать решение по проверке или бездействие налогового органа в суд?

Суворова Е.В.: Если срок нарушается, то бездействие, конечно, можно оспорить в вышестоящем налоговом органе. Но хотелось бы обратить внимание, что Высший арбитражный суд в свое время рассматривал вопрос, может ли налогоплательщик после истечения сроков реализовать свое право на судебную защиту. И ответ был положительный. Высший арбитражный суд сказал, что, когда срок на рассмотрение заканчивается, налогоплательщик имеет право на обжалование в судебном порядке. В этом случае досудебный порядок будет считаться соблюденным, потому что важен именно факт обращения, а не получения решения. Я рекомендовала сначала рассмотреть стадии, определить, действительно ли не рассмотрена Ваша жалоба. И при необходимости можно обращаться в суд до вынесения решения по существу.

Ведущая: Спасибо! Следующий вопрос. Елена Владимировна, планируется ли ФНС России введение использования каких-либо новых альтернативных возможностей для реализации налогоплательщиком прав на рассмотрение их споров с налоговыми органами с 2013 года, или все методы исчерпаны и известны.

Суворова Е.В.: С 2013 года, конечно, сложно пообещать что-то новое, потому что мы приняли концепцию. Мы сейчас работаем над законопроектом, который предусматривает обязательность для всех споров. Для нас это очень большой шаг, предусматривающий охват, требующий отработки. Предусмотрена ускоренная процедура в 15 дней, мы должны еще отработать это качественно. Возможно у нас будет какая-то еще практика применения мировых соглашений, потому что сейчас имеются факты заключения мировых соглашений на стадии судебного разбирательства, в том числе по правовым позициям.

Ведущая: Спасибо! Как известно, одной из задач досудебного урегулирования налоговых споров является анализ причин возникновения налоговых споров и принятие мер по их дальнейшему исключению. Елена Владимировна, каковы результаты такого анализа? И какие меры принимаются сейчас Вашим управлением в этом вопрос.

Суворова Е.В.: Очень сложный вопрос, потому что хочется, чтобы жалоб было меньше. Осуществлять такую деятельность нужно максимально качественно. Как реализовывается это в нашем управлении? Каждая жалоба принимается как факт, который должен быть индивидуально рассмотрен. Поступление жалобы показывает, что что-то где-то не так. Если это решение по налоговому вопросу, решение обжалуется нижестоящим налоговым органом, значит, вероятно, есть факты недоработки и неправильного понимания норм права. Если проблема о действии-бездействии, это означает неправильное выстраивание администрирования в конкретном налоговом органе. Именно с этой точки зрения рассматривается каждая жалоба. Мы стараемся после каждой жалобы, либо в самой жалобе указывать, какие меры предпринимаются, кому дать указания для исправления ситуации в целом. Конечно, есть некоторые системные нарушения, которые регулярно в течение квартала собираются и направляются в виде обзоров нижестоящим налоговым органам. Сейчас эти обзоры являются публичными, в открытых источниках можно проследить, какие рекомендации мы даем нижестоящим налоговым органам.

Ведущая: Спасибо! Елена Владимировна, а как часто в практике разрешения налоговых споров выявляются несоответствия различных ведомственных разъяснений? И предусмотрен ли порядок их устранения?

Суворова Е.В.: В 2012 году Федеральная налоговая служба, на мой взгляд, сделала очень серьезный шаг именно по анализу всех разъяснений, которые были даны и Министерством финансов РФ Федеральной налоговой службе и налоговым органам. На сайте появился специальный раздел, разъяснения которого обязательны для использования территориальными налоговыми органами. Разработка этого сервиса очень важна для нас, потому что в целом по стране должна быть единая позиция, что имеет особое значение не только для налогоплательщиков, но и для налоговых органов. Там представлены те письма, которыми налоговые органы должны руководствоваться в обязательном порядке. Необходимо обращать внимание налогоплательщиков на эти документы. На этот сервис возлагаются большие надежды, потому что после сбора информации будет изменяться или наша позиция, или доводиться информация до Министерства финансов РФ.

Ведущая: Спасибо! Следующий вопрос. Елена Владимировна, как уже известно, было много сказано об альтернативных способах досудебного урегулирования налоговых споров, которые применяются в других странах. В связи с этим вопрос: проводится ли какой-либо мониторинг и анализ актуального национального и международного опыта? И какие новшества вводятся вашими зарубежными коллегами?

Суворова Е.В.: Я расскажу о своих впечатлениях. Мы несколько раз присутствовали на международных форумах, проводили круглый стол в прошлом году на Международном юридическом форуме в Петербурге, круглый стол был посвящен наличию различных механизмов, которые могут урегулировать споры до суда. И вот, честно сказать, из всех зарубежных механизмов, наиболее возможны к применению в России в дальнейшем, на мой взгляд, два. Это некие налоговые разъяснения: при запросе налоговый орган оперативно реагирует и дает некое правило для дальнейшего использования, чтобы минимизировать налоговые риски для налогоплательщика. Также американские коллеги рассказывали о том, что в ряде случаев есть определенные отраслевые вопросы. Делается разъяснение именно для отраслевых крупнейших налогоплательщиков. Для России это очень актуально. У нас девять межрегиональных инспекций по крупнейшим налогоплательщикам. В каждой отрасли: энергетика, нефтегазовая отрасль — есть своя специфика. И каждый раз рассматривать одни и те же вопросы довольно неперспективно. Безусловно, за этим будущее, когда налоговая служба будет собирать вопросы и давать глобальные большие рекомендации, вытекающих из практики применения. Не вопросы законодательства, потому что Налоговый кодекс РФ, он есть, а именно практика применения определенных сложных вопросов. Мне кажется, это очень перспективно.

Ведущая: Спасибо! Следующий вопрос. Елена Владимировна, а в чем выражены основные стимулы для разрешения налогоплательщиками споров во внесудебном порядке? И в какой части случаев результаты наиболее оправдывают ожидания?

Суворова Е.В.: Это, как я уже сказала, оперативность и бесплатность. Мне кажется, это наиболее важно, когда решается вопрос выбора, куда подавать жалобу. Если есть такая возможность выбора, то, конечно, это преимущество досудебного порядка. Быстрота — мы однозначно это делаем быстрее, чем суды. Сейчас нет ни пошлин, ни сборов за рассмотрение этих жалоб. Наши решения исполняются в день их получения налоговым органом, как некое административное поручение нижестоящему налоговому органу. Наверное, вот эти преимущества.

Ведущая: Спасибо большое! Следующий вопрос. Каким образом обеспечивается объективность урегулирования налоговых споров? Как много решений, вынесенных налоговыми органами в досудебном порядке, проходят проверку в судебной инстанции, и какая их часть отменяется?

Суворова Е.В.: Сейчас отменяется порядка 38-40% решений. Но мы должны понимать, что это решения, как правило, по проверкам и небольшое количество дел по действию-бездействию, потому что они не имеют обязательного порядка для обжалования. В судах, как правило, 20% таких решений тоже отменяются. Вероятно, где-то нужно еще усиливать нашу позицию. Что касается объективности, то надо понимать, что решения готовят много управлений. Чтобы подготовить решение многие управления, в том числе методологические, контрольные, правовые вырабатывают позицию, поэтому, конечно, некая коллегиальность на внутреннем уровне всегда присутствует.

Ведущая: Спасибо! Следующий вопрос. Елена Владимировна, каково Ваше мнение относительно часто обсуждаемой процедуры медиации: приживутся ли медиативные подходы в деятельности по урегулированию в досудебном порядке налоговых споров, есть ли у медиации будущее в российской налоговой системе?

Суворова Е.В.: Часто задается такой вопрос. Вопрос внедрения медиации в налоговую сферу действительно встает довольной часто. Это очень перспективное направление, но его нужно трансформировать для налоговых отношений. О чем я говорю? Дело в том, что медиатор – это некое лицо, которое не относится ни к одной из сторон. Предполагалось, что налоговая служба сможет сама предоставить каких-то медиаторов, но, наверное, это неправильно, потому что медиатором должно быть лицо со стороны, которое не заинтересовано решить спор в пользу какой-либо стороны. Когда мы придумаем, кто сможет являться медиатором, и продумаем сам механизм этой процедуры, тогда, наверное, это будет возможно. На сегодняшний день, к сожалению, реализация этой процедуры довольна затруднительна применительно к налоговым спорам.

Ведущая: Т.е. пока прецедентов не было?

Суворова Е.В.: Да, мы поднимали вопрос о том, что, наверное, это возможно, планировали предусмотреть медиаторов в самой налоговой службе. Но, к сожалению, тогда цель медиации просто не достигается. Сейчас, как я уже сказала, решается вопрос о том, как правильно реализовать этот механизм в налоговых отношениях.

Ведущая: Спасибо! Следующий вопрос. Каковы итоги досудебного урегулирования налоговых споров за нынешний год, за первый его квартал 2013 года? Предусматриваете ли вы какие-либо тенденции в этой статистике?

Суворова Е.В.: Для управления по досудебному урегулированию главный критерий – это снижение жалоб. Для нас именно это является первоочередной задачей. Ежегодно количество жалоб у нас сокращается в среднем на 10-15%. В первом квартале этого года количество жалоб уже снизилось где-то на 15%. Для нас это очень хорошие показатели. В прошлом году количество жалоб составляло порядка 50 тысяч. С 2009 года эта цифра снизилась на 20 тысяч жалоб. Т.е. начинали мы с 70 тысяч. Тем не менее, все равно количество жалоб пока остается высоким. Поэтому мы стараемся, чтобы они снижались. Надеюсь, что эта тенденция будет сохраняться и далее.

Ведущая: Мы Вам этого желаем! Следующий вопрос. В конце 2012 года ФНС России подготовила поправки в НК РФ, разработала законопроект, расширяющий сферу досудебного обжалования налоговых споров. На какой стадии реализации сейчас данный документ? Как Вы оцениваете его эффективность?

Суворова Е.В.: На сегодняшний день он прошел первое чтение. Сейчас готовится ко второму чтению, т.е. идет сбор замечаний и предложений для доработки его во втором чтении. Но на самом деле концептуальные вопросы, которые мы поднимали, и которые предлагали в законопроекте, а именно, распространение обязательности досудебного обжалования на все споры, увеличение срока апелляционной жалобы с 10 дней до одного месяца, а также возможность включения третьей инстанцией в эту систему обжалования Федеральной налоговой службы, не претерпели какой-то критики при первом чтении. Самое главное – это снижение количества споров и возможность на уровне Федеральной налоговой службы оценивать то, что происходит в нижестоящих налоговых органах, и оперативно восстанавливать права. На мой взгляд, это очень эффективный законопроект. Надеюсь, что уже буквально следующий год покажет глобальное снижение и судов, и жалоб.

Ведущая: Спасибо! Следующий вопрос. Концепцией развития налогового аудита предполагалось, что при разрешении налоговых споров возрастет ответственность налоговиков за принятие решений, не соответствующих закону. Какие формы ответственности применяются в случае доказательства обоснованности доводов поступающей жалобы?

Суворова Е.В.: Ответственность при рассмотрении налоговых споров будет в любом случае. На сегодняшний день, на мой взгляд, этот вопрос во всех областях решен. Есть гражданско-правовая ответственность, в том числе в НК РФ есть обязанность возмещения убытков, которые причинены налогоплательщикам необоснованными действиями и (или) бездействиями должностных лиц налоговых органов, есть уголовная ответственность, есть дисциплинарная ответственность. Поэтому, на мой взгляд, каких-то изменений в налоговое законодательство для того, чтобы увеличить ответственность или ввести какие-то новые меры или виды ответственности, не будет.

Ведущая: Спасибо! Елена Владимировна, каким образом при рассмотрении возражений и жалоб налогоплательщиков в порядке досудебного аудита обеспечивается объективность и беспристрастность? Предусмотрена ли процедура контроля за проведением проверок в налоговых органах по поступающим жалобам?

Суворова Е.В.: Конечно, многие считают, что рассмотрение дела единолично – это всегда некая необъективность, поэтому я и позволила себе сказать, что внутри налогового органа всегда должна быть коллегиальность, потому что, безусловно, вопрос не может быть решен без определенной подготовки и проработки материалов всеми налоговыми управлениями – это, что касается объективности. Конечно, когда решение уже вынесено, у нас есть внутренняя система налогового контроля, есть специальная инспекция, которая проводит регулярные проверки вынесения обоснованных решений, а результаты доводятся до руководства для принятия определенных решений.

Ведущая: Спасибо! Следующий вопрос. Одним из значимых преимуществ досудебного порядка рассмотрения споров отмечается оперативность урегулирования налогового спора. Считаете ли Вы достаточным установленные законодательством 30 дней на рассмотрение поступившей жалобы для полной и глубокой проверки указанных в ней доводов? Предусмотрены ли определенные действия в случае необходимости более длительного выяснения обстоятельств?

Суворова Е.В.: Практика показала, что этого срока вполне достаточно. Именно это стало основанием для предложения какие-то не сложные споры решать в более короткие сроки. Когда мы готовили этот законопроект, мы анализировали зарубежную практику, и оказалось, что наш 30-дневный срок действительно самый небольшой. Во всех зарубежных законодательствах этот срок может составлять от 30 дней до года. Но хотелось бы обратить внимание, что есть такие споры, которые рассматриваются даже на уровне Высшего арбитражного суда РФ. То есть жалоба поступает в Федеральную налоговую службу, а на самом деле вопрос настолько методологически сложный, что он должен решаться именно высшим арбитражным судебным органом. Во многих зарубежных странах есть такой механизм приостановления для разрешения вопроса вышестоящими арбитражными судами или конституционными судами. У нас, к сожалению, такого механизма нет. Но зачем выносить необоснованную жалобу, если возможно в течение трех-пяти месяцев этот вопрос будет глобально решен в Высшем арбитражном суде. Если этот механизм будет разработан и внесен в наш законопроект, то это существенно упростит дело, а пока считаю, что существующих 30 дней вполне достаточно для решения вопроса.

Ведущая: Спасибо! Елена Владимировна, у меня к Вам, пожалуй, заключительный вопрос. Не назрела ли, на Ваш взгляд, необходимость создания самостоятельного (независимого) органа, на который будет возложена функция урегулирования налогового спора в досудебном порядке?

Суворова Е.В.: Очень часто задаваемый вопрос людьми, которые не верят в систему досудебного урегулирования налоговых споров. В зарубежном законодательстве мы столкнулись с тем, что действительно есть очень много специальных органов, которые существуют при Министерстве юстиции, или некие независимые органы, которые рассматривают жалобы. С точки зрения понимания, менталитета, возможно для многих это более объективно, более правильно, но мне кажется, что здесь главное – насколько эффективно работает существующая система. Именно это должно стать приоритетом для этого вопроса. Поэтому, на мой взгляд, мы активно и весьма эффективно работаем, и это доказывает, что необходимость такого органа отсутствует.

Ведущая: Спасибо большое, Елена Владимировна, за ваши четкие, исчерпывающие ответы. Я уверена, что у нашей интернет-аудитории больше не осталось никаких вопросов. Мы благодарим Вас и желаем успеха в Вашей деятельности!

Суворова Е.В.: Спасибо большое! Всем удачи!