Правовое регулирование защиты интересов российских туристов: проблемы и перспективы

Предлагаем ознакомиться с видеозаписью интернет-интервью.

5 сентября в 11-00 часов в Информационном агентстве "ГАРАНТ" состоялось интернет-интервью с заместителем руководителя Федерального агентства по туризму Писаревским Евгением Леонидовичем.

Тема интернет-интервью: "Правовое регулирование защиты интересов российских туристов: проблемы и перспективы".

Ведущая: Добрый день, уважаемые дамы и господа! Здравствуйте, уважаемая интернет-аудитория! Мы начинаем наше интернет-интервью. Разрешите представить нашего гостя – Писаревского Евгения Леонидовича, заместителя руководителя Федерального агентства по туризму.
Уважаемый Евгений Леонидович, позвольте поблагодарить Вас за то, что Вы в очередной раз нашли время прийти в ИА ГАРАНТ и ответить на вопросы нашей интернет-аудитории. Тема сегодняшнего интервью: "Правовое регулирование защиты интересов российских туристов: проблемы и перспективы". 5 мая 2012 года вступил в силу Федеральный закон от 3 мая 2012 г. № 47-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Он направлен на усиление защиты прав и законных интересов туристов, в частности, за счет увеличения размера финансового обеспечения крупных туроператоров, создания объединения туроператоров в сфере выездного туризма и компенсационного фонда, обеспечивающего оказание экстренной помощи туристам в случаях невозможности исполнения, неисполнения или ненадлежащего исполнения туроператором обязательств по договору о реализации туристского продукта. Кроме того, указанный Федеральный закон предусматривает внесение изменений в Правила оказания услуг по реализации туристского продукта, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июля 2007 г. № 452, и КоАП РФ. О правовом регулировании защиты прав и законных интересов российских туристов, о системе обеспечения безопасности туризма, о совершенствовании законодательства в данной области и о многом другом нам расскажет сегодня заместитель руководителя Федерального агентства по туризму Писаревский Евгений Леонидович. Мы получили несколько десятков разных, интересных и проблемных вопросов, которые мы сегодня и хотим предложить нашему уважаемому гостю. Евгений Леонидович, в чем суть последних поправок к Федеральному закону от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", почему вокруг них было столько споров?

Писаревский Е.Л.: Спасибо за вопрос. Наиболее важные изменения коснулись института финансового обеспечения деятельности туроператоров, необходимости создания объединения туроператоров в сфере выездного туризма для оказания экстренной помощи туристам, формирования компенсационного фонда объединения туроператоров в сфере выездного туризма, возможности страховщиков предъявлять регрессное требование к учредителям, руководителю, членам органов управления туроператора при их противоправных действиях, введения административной ответственности за нарушение законодательства о туристской деятельности.
Если остановиться на изменениях в институте финансового обеспечения деятельности туроператоров, то их смысл сводится к следующему.

Механизм страхования гражданской ответственности туроператоров уже положительно зарекомендовал себя в сфере туризма.

Вместе с тем, механизм финансового обеспечения оказался недостаточно эффективным при наступлении неплатежеспособности крупных российских туроператоров. Так, в результате банкротства компаний "Капитал-тур", "Ланта-тур" и других пострадали экономические интересы тысяч российских туристов, которым не были возвращены их деньги за несостоявшиеся поездки. Многие туристы оказались заложниками в иностранных отелях, которые требовали от туристов повторной оплаты за проживание, так как не получили соответствующих средств от российских туроператоров-банкротов. Все это создало социальную напряженность в обществе, в том числе выразилось в негативной оценке в общественном сознании реализованных органами государственной власти мер, направленных на повышение защищенности туристов.

Практический опыт продемонстрировал недостаточность для крупных компаний, законодательно установленных финансовых гарантий в размере 100 миллионов рублей.

В результате в законодательстве о туристской деятельности произошли изменения, которые были направлены на увязывание финансового обеспечения туроператоров с их реальным оборотом денежных средств, полученных от реализации туристского продукта. Это означает, что каждый договор, который заключается туристом напрямую с туроператором либо через турагента должен быть обеспечен финансовой гарантией. И если компания имеет доход более 250 миллионов рублей, то сумма финансовой гарантии должна составлять 12% от объема денежных средств, полученных туроператором от реализации туристского продукта в сфере выездного туризма. Для остальных компаний эта сумма равна 30 миллионам рублей.

Важным изменением является и создание объединения туроператоров в сфере выездного туризма. Оно должно быть создано до конца года. В данное объединение войдут более 2200 туроператоров по выездному туризму, которые ежегодно будут обслуживать около 15 млн. туристских поездок российских туристов за рубеж. Объединение призвано оказывать экстренную помощь российским туристам за рубежом за счет средств компенсационного фонда.

Так же стало очевидно, что у профессионального туристского сообщества и (или) государства должен быть финансовый инструмент, который позволял бы в оперативном порядке финансировать мероприятия по возвращению организованных групп российских туристов в Российскую Федерацию, пострадавших от действий (бездействия) недобросовестных туроператоров.

Таким инструментом стал создаваемый объединением туроператоров в сфере выездного туризма – компенсационный фонд.

В компенсационном фонде объединения планируется аккумулировать значительные по объему финансовые средства, которые будут размещаться в российских банковских учреждениях, а также инвестироваться в иные объекты, определяемые Правительством Российской Федерации. Исходя из реальных оборотов российских туроператоров в сфере выездного туризма, ежегодный объем этих средств должен составить не менее 1 млрд рублей. Причем в первый год начала функционирования фонда (2012-2013) в него должно поступить не менее 230 млн рублей (по 100 000 рублей с каждого туроператора).

По настоянию страхового сообщества и при поддержке Ростуризма в законе появилась возможность регрессного требования страховщика к туроператору, в размере выплаченного страхового возмещения. Предъявление регрессного требования со стороны страховщика возможно и к учредителям должника, его руководителю, членам органов управления туроператоров, если неисполнение или ненадлежащее исполнение таким туроператором обязательств по договору о реализации туристского продукта вызвано умышленными противоправными действиями учредителей должника, его руководителя, членов органов управления.

Ведущая: Спасибо! Следующий вопрос. Евгений Леонидович, каким образом будет определяться размер финансового обеспечения в связи с внесенными изменениями в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"?

Писаревский Е.Л.: В соответствии с внесенными изменениями размер финансового обеспечения определяется в договоре страхования ответственности туроператора и не может быть менее 30 млн рублей – для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма, в случае, если денежные средства, полученные ими от реализации в этой сфере туристского продукта, составляют не более 250 млн рублей, по данным бухгалтерской отчетности на конец отчетного года, а также для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма и применяющих упрощенную систему налогообложения; для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма, в случае, если денежные средства, полученные ими от реализации в этой сфере туристского продукта, составляют более 250 млн рублей, по данным бухгалтерской отчетности на конец отчетного года, размер финансового обеспечения не может быть менее 12% объема денежных средств, полученных от реализации в сфере выездного туризма туристского продукта.

У нас, безусловно, есть определенные вопросы, связанные с юридическим толкованием понятия "объем денежных средств, полученных от реализации туристского продукта". Некоторые представители бизнеса считают, что речь идет о разнице доходов и расходов. Однако, это не так. По мнению Ростуризма, в содержание этого понятия включается совокупность денежных средств, полученных туроператором по всем договорам о реализации туристского продукта в качестве оплаты общей цены туристского продукта, независимо от того, как он реализовывался туроператором – напрямую туристу или иному заказчику или же – через турагента. Вместе с тем этот вопрос дополнительно будет урегулирован в подзаконных актах Ростуризма.

Ведущая: Спасибо! Евгений Леонидович, как, по Вашему мнению, отразится вступление в силу положения КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность юридических лиц, в данном случае – туроператоров, за нарушение законодательства о туристской деятельности – речь идет о ст. 14.51 КоАП РФ? Сделает ли это их более дисциплинированными? И сможет ли в большей степени обеспечить выполнение прав туристов?

Писаревский Е.Л.: Для нас появление данного состава административного правонарушения, безусловно, значимое событие. Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" был принят в 1996 году и содержит общую норму об ответственности за нарушение законодательства о туристской деятельности. Однако специальных норм об административно-правовой и уголовной ответственности за нарушение правил осуществления туристской деятельности не было.

Вместе с тем правоприменительная практика свидетельствовала о необходимости введения принципиально важных санкций за незаконную предпринимательскую деятельность в сфере туризма, несоблюдение предпринимателями требований и условий осуществления туристской деятельности, в том числе порядка предоставления туроператорами сведений в Единый федеральный реестра туроператоров.

Поэтому, конечно же, появление этой статьи – это тот самый обеспечительный механизм действия норм права, его соблюдения всеми участниками правоотношений.

Что касается конкретного содержания, то первая часть этой нормы предусматривает ответственность туроператоров за нарушение порядка предоставления сведений о включении в единый федеральный реестр туроператоров.

Вторая касается ответственности туроператора за нарушение установленного законодательством порядка определения размера финансового обеспечения при осуществлении туристской деятельности.

Третья часть нормы определяет ответственность за нарушение требований законодательства о туристской деятельности в части деятельности объединения туроператоров в сфере выездного туризма.

Причем, административные санкции следуют не только из этой статьи КоАП РФ, а из смысла системного применения норм этого кодекса, ведь благодаря появлению этой статьи, возможно использовать весь его инструментарий, в том числе и приостановление деятельности вплоть до дисквалификации руководителей туроператоров, которые систематически нарушают закон.

Ведущая: В Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" внесено много изменений, связанных с внедрением информационных технологий. Возникают ли проблемы с использованием электронных документов, ведением реестра на электронных носителях, обеспечением совместимости этого реестра с федеральными информационными системами и информационно-телекоммуникационными сетями?

Писаревский Е.Л.: Для нас очевидно, что правовое регулирование в современном обществе невозможно без использования современных информационных технологий. И насколько каждый современный конкурентоспособный юрист не может существовать без информационно-правовых баз данных, настолько функционирование и обеспечение функций государственного управления невозможно без информационных технологий. Изменения закона предполагает, что единый федеральный реестр туроператоров становится государственной автоматизированной информационной системой, и к нему, соответственно, предъявляются требования как к государственным информационным ресурсам. Поэтому предстоит огромная работа со стороны Ростуризма по приведению нашего реестра в соответствие с этими требованиями, однако необходимое финансирование на данный момент отсутствует. Основываясь на особой значимости данной задачи, мы планируем более плотно работать с Министерством связи и массовых коммуникаций РФ и Министерством финансов РФ. Предполагается, что объединение туроператоров также будет обладать необходимой информационной системой. В данной ситуации важно учитывать объем денежных средств туроператоров, проводить определенный контроль их отчетности. Также возникает вопрос и об учете туристов, находящихся за границей, для оказания им экстренной помощи. Конечно, все информационные, коммуникационные технологии должны идти на пользу российскому гражданину, обеспечивая повышение уровня его финансовой и юридической защищенности. Независимо от того, путешествует наш соотечественник в России или за рубежом, он будет знать, куда можно оперативно обратиться в случае сложной ситуации и будет уверен, что ему окажут помощь.

Ведущая: Спасибо! Евгений Леонидович, как Вы можете охарактеризовать достижения РФ в сфере правового регулирования туризма в последнее время? Какие тенденции Вы отмечаете в совершенствовании законодательства в этой сфере на ближайшую перспективу?

Писаревский Е.Л.: Я думаю, что в этой сфере мы движемся в общем мировом тренде. Достижения заключаются в том, что у нас появляется компенсационный фонд, который снимет часть проблем оказания экстренной помощи, ранее лежащих непосильным бременем на самих потребителях и на государстве. Мы при подготовке изменений в закон использовали зарубежный опыт. В Европейском союзе существует Ассоциация гарантийных фондов ЕС. В отдельных странах Европейского союза есть различные гарантийные фонды, которые являются частью системы государственного управления либо независимы от государства. Я считаю, что появление такой новеллы в законодательстве, как необходимость создания компенсационного фонда, безусловно, является очень важной для нас.

Во-вторых, нельзя не отметить нашу работу в международных правительственных организациях. Федеральное агентство по туризму является одним из самых активных участников рабочей группы ЮНВТО – Всемирной туристской организации, где в настоящий момент идет подготовка к разработке и принятию глобальной конвенции защиты прав туриста. Эта конвенция будет по всей вероятности ратифицирована 32 государствами, в том числе Россией и Китаем в 2013 году. Присоединение к этой конвенции фактически ознаменует собой тот факт, что Россия станет единой частью глобального туристского пространства, где существуют универсальные наднациональные механизмы защиты прав и свобод граждан, путешествующих в странах-участниках данной конвенции. Это значит, что российский турист, заключая договоры с любым туроператором страны-участницы конвенции, будет финансово защищен также как в рамках своего национального режима.
В-третьих, отмечу еще одно важное событие – принятие федеральной целевой программы. В России она была принята в 2011 году, в этом году предполагается, что функцию заказчика-координатора начнет осуществлять Ростуризм. Появление такого программно-установочного документа, регулирующего сферу туризма с целевыми показателями, с прямыми и косвенными способами воздействия на отношения в сфере туризма – это тоже очень важный и перспективный шаг для нашей страны.

Ведущая: Вы уже упомянули о Целевой программе "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)". Каковы ее основные положения? И как идет процесс реализации данной Программы, с какими трудностями в ходе ее реализации сталкивается Ростуризм на данном этапе?

Писаревский Е.Л.: В этой программе три основных блока.

Первый касается капитальных вложений в развитие туристско-рекреационного комплекса Российской Федерации. Реализация этой задачи планируется через систему государственно-частного партнерства. С этой целью вплоть до 2018 года будут привлекаются средства РФ, субъектов Федерации и средства частных инвесторов. Совокупные вложения должны составлять более 300 млрд рублей до 2018 года. Это один из немногих примеров государственно-частного партнерства, основанный на принципах софинансирования проекта.

Второй блок вопросов, очень важный, затронутый в целевой программе, – это повышение качества и безопасности оказываемых туристских услуг. Здесь речь идет и о подготовке кадров и о внедрении информационных технологий, коммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти, о наделении контрольными и надзорными функциями за деятельностью субъектов туристской отрасли, в том числе за качеством предоставляемых ими туристских услуг самих участников рынка.

И третий блок вопросов, посвящен продвижению туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках. Очевидно, что формирование образа России, как страны благоприятной для туризма, продвижение инновационных туристских продуктов и привязка всего этого к объектам капитальной инфраструктуры, которая строится в регионах, должны осуществляться синхронно. Эти задачи являются важнейшими для Ростуризма. Сейчас формируется координационный Совет при Ростуризме, при активном участии Министерства культуры РФ, который в рамках своих полномочий будет осуществлять координацию и контроль за деятельностью Ростуризма по этим вопросам.

Ведущая: Спасибо! Следующий вопрос. Вы уже не раз упоминали о компенсационном фонде. Хотелось бы узнать подробнее, что сделано в этом направлении с момента вступления в силу майских поправок в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"? Как Вы можете охарактеризовать процесс его создания? И как, на Ваш взгляд, эта мера повлияет на улучшение защиты прав и интересов российских туристов?

Писаревский Е.Л.: С момента принятия Федерального закона от 3 мая 2012 г. № 47-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" Ростуризмом подготовлены проекты ряда нормативных правовых актов: проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил оказания экстренной помощи туристам"; проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении критериев отбора кредитных организаций, в которых допускается размещение средств компенсационного фонда общероссийского объединения туроператоров в сфере выездного туризма"; и проект постановления Правительства "Об утверждении порядка и условий инвестирования средств компенсационного фонда объединения туроператоров в сфере выездного туризма".

Сам процесс создания компенсационного фонда займет достаточный период времени. Этот процесс не простой, поскольку, как уже я отмечал, некоторые участники рынка расценивают взносы в компенсационный фонд как дополнительный налог на бизнес, но создание фонда – необходимая мера для экстренного решения проблем, возникающих у туристов за границей. К маю 2013 года компенсационный фонд должен быть сформирован полностью.

Безусловно, создание компенсационного фонда напрямую повлияет на защиту прав и интересов туристов. Как уже было сказано, компенсационный фонд – это тот гарантийный фонд, предназначенный для финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам. На данный момент мы говорим о минимальном размере 230 млн рублей к 5 мая 2013 года. Наличие фонда создает определенную правовую и финансовую стабильность на российском рынке, в том числе для развития партнерства и сотрудничества РФ с другими государствами. Фактически этот фонд является определенной гарантией исполнения обязательств российских партнеров, его наличие будет способствовать исключению повторяющихся в течение последних лет ситуаций, связанных с выселением из отелей или, наоборот, с не заселением, и т.п. Кроме того, необходимость формирования компенсационного фонда и создания объединения туроператоров в сфере выездного туризма, повысит требования к прозрачности туристской деятельности. Мы полагаем, что при дальнейшем развитии российского туристского рынка бизнес начнет укрупняться и консолидироваться. Необходимо избавиться от демпинга, который охватил рынок выездного туризма и который в конечном итоге приводит к банкротству компаний. Возможно, что компании начнут работать по средствам. Безусловно, система управления рисками на уровне российского турбизнеса изменится в лучшую сторону.

Ведущая: Евгений Леонидович! Можете ли Вы уже спрогнозировать, как скажется вступление турфирм в объединение туроператоров в сфере выездного туризма на их численности? В частности, предполагается ли снижение количества убыточных организаций в данной сфере деятельности?

Писаревский Е.Л.: Есть основание полагать, что произойдет снижение и укрупнение. Некоторые туроператоры, существующие сейчас в реестре, в большей степени занимающиеся турагентской деятельностью и только время от времени туроператорской, перейдут в профессиональные турагенты и будут выполнять свою работу качественно и достойно. Мы полагаем, что рынок еще более четко структурируется, туроператорской деятельностью будут заниматься те компании, которые систематически формируют свой собственный туристский продукт.

Ведущая: Спасибо! И последний вопрос. Евгений Леонидович, как Вы можете охарактеризовать взаимоотношения государства с представителями турбизнеса? Какие проблемы возникают в ходе этого сотрудничества, с чем они связаны? Почему в последнее время турбизнес все больше и больше не доволен этими взаимоотношениями?

Писаревский Е.Л.: Я думаю, что в сфере государственного регулирования бизнесу всегда есть, что сказать государству и высказать свои претензии. Это нормальная практика. Но, что касается сферы туризма, то, конечно же, те изменения, которые на протяжении 4-5 лет появлялись в законодательстве, касались усиления некоторой финансовой нагрузки на бизнес. И появление компенсационного фонда предполагает, что бизнес должен нести дополнительные издержки на содержание этого фонда. Конечно же, многие считают, что это дополнительный налог на бизнес, и это не вызывает особой радости. Тем не менее, представители бизнеса все чаще говорят, что каждое событие на туристическом рынке, связанное с очередным скандальным уходом с рынка туроператора, подрывает имидж туристской индустрии в целом. Если платой за то, чтобы сделать российский выездной туризм более конкурентноспособным, является создание компенсационного фонда, то я думаю, "бизнес" это поддержит. Мы ведем постоянный диалог со всеми отраслевыми объединениями, участниками и рынка туриндустрии, и туроператоров. Все они участвуют в консультациях по разработке нормативно-правовых актов и в формировании объединения туроператоров. Все это свидетельствуют о том, что бизнес все больше и больше осознает свою ответственность и перед туристами, и перед государством за последствия своей деятельности.

Ведущая: Евгений Леонидович, я благодарю Вас за беседу, за Ваши комментарии. Мы желаем Вам от ИА ГАРАНТ успехов в Вашей деятельности! Надеемся, что права российских туристов будут соблюдаться, а различных неприятных ситуаций с нашими туристами будет становиться с каждым днем меньше и меньше!